Die einheitliche Bankenaufsicht – ein Schritt zum Aufbau einer europäischen Bankenunion

Rede von Yves Mersch, Mitglied des Direktoriums der EZB,
Hochschule der Deutschen Bundesbank, Hachenburg, 27. Juni 2013

Sehr geehrter Herr Böhmler,

sehr geehrter Herr Professor Keller,

sehr geehrte Damen und Herren, liebe Studierende,

im Juni des vergangenen Jahres haben die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union (EU) beschlossen, eine Bankenunion in Europa auf den Weg zu bringen. Dieses Projekt ist vielleicht das größte und wichtigste seit Gründung der europäischen Währungsunion.

Unter dem Eindruck akuten Drucks, den die Finanzmärkte auf den Zusammenhalt des Euro-Währungsraums ausübten, wurde sogar ein Zeitplan verabschiedet.

Beides dokumentierte, wie entschlossen und verbunden die politische Führung Europas in Krisenzeiten zusammensteht und handelt.

Bevor ich auf die Details dieses Projekts näher eingehe und Ihnen einen Überblick über die Vorbereitungsarbeiten bei der Europäischen Zentralbank (EZB) liefere, lassen Sie mich Ihnen meine Kernbotschaften des heutigen Abends gleich zu Beginn nennen:

1. Auch wenn der Bedarf an kurzfristigen Stabilisierungsmaßnahmen seither nachgelassen hat, dürfen wir den Elan bei den Reformen für mehr langfristige Stabilität nicht verlieren.

2. Die verschiedenen Elemente der Bankenunion sind symbiotisch mit einander verbunden. Einzelne Teile zu vergessen oder verwässern, gefährdet den Erfolg des ganzen Projekts.

Stabilität und Stabilisierung der Währungsunion

Lassen Sie mich mit den Unterschieden und Gemeinsamkeiten von Stabilität und Stabilisierung beginnen.

Wenn ein leckes Schiff in schweres Fahrwasser gerät, muss seine Mannschaft zwei Herausforderungen zeitgleich meistern: Erstens gilt es das Schiff in Strömungsrichtung zu halten und „abzuwettern“, also die Ladung zu verstauen und verstärkt zu sichern sowie Luken und Bullaugen wasserdicht zu verschließen. Das sind die Stabilisierungsmaßnahmen. Zweitens, müssen die Löcher gestopft und die Lecke repariert werden, damit das Schiff auch dann nicht zu sinken droht, wenn sich die Wogen geglättet haben. Hierbei geht es um die Stabilität.

Während die Stabilisierungsmaßnahmen mitunter dringender sind, ist nicht minder wichtig, die langfristige Stabilität wiederherzustellen.

Lassen Sie mich den Zusammenhang auf einen der immer wieder diskutierten Streitpunkte der Makro-Ökonomie übertragen. Wenn die gesamtwirtschaftliche Nachfrage einbricht, ist es sinnvoll, dass der Staat über schuldenfinanzierte Konjunkturprogramme vorübergehend stabilisierend eingreift. Er kann dies aber nicht dauerhaft tun, sondern muss langfristig den Haushalt wieder konsolidieren, um die nachhaltige Stabilität der öffentlichen Finanzen zu gewährleisten.

Mit anderen Worten: Die Erkenntnis von John Maynard Keynes, „langfristig sind wir alle tot“ ist zwar richtig. Sie darf aber nicht mit Madame Pompadours Einstellung: „Nach uns die Sintflut“ verwechselt werden.

* * *

Europa, speziell das Euro-Währungsgebiet, steht seit fast sechs Jahren vor einer vergleichbaren doppelten Herausforderung. Die Finanzkrise, die im September 2008 global ausbrach und sich 2010 im Euro-Gebiet zur Staatsschuldenkrise ausweitete, erforderte immer wieder umfangreiche Stabilisierungsmaßnahmen: Konjunkturprogramme und Hilfskredite von Seiten der Regierungen und Staatengemeinschaft sowie aggressive Zinssenkungen und unkonventionelle geldpolitische Maßnahmen von Seiten der Zentralbank wurden wiederholt erforderlich, um die Wirtschaft vor einem Absturz in die Deflation zu bewahren.

Parallel wurden umfangreiche Reparaturarbeiten am institutionellen Unterbau und dem Governance-Rahmen auf den Weg gebracht, um die langfristige Stabilität der Währungsunion zu sichern.

So wurde das Krisenmanagement im Euroraum zunächst mit der Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) in Luxemburg institutionalisiert. Zuvor mussten die ad hoc Maßnahmen im Krisenfall noch von den einzelnen Ländern und dem Internationalen Währungsfonds (IWF) organisiert werden. Seit Oktober letztes Jahres ersetzt der Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) nun dauerhaft die zeitlich befristet angelegte EFSF.

Zudem wurde der Governance-Rahmen im Euroraum gestärkt. Künftig sollen übermäßige Ungleichgewichte in den öffentlichen Haushalten und Leistungsbilanzen der Mitgliedsstaaten effektiver vermieden werden. Dazu wurden der Stabilitäts- und Wachstumspaktes gestärkt, Verfahren eingeführt, um gesamtwirtschaftliche Ungleichgewichte zu vermeiden und vereinbart, dass die Schulden- und Defizitobergrenzen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes in die nationale Gesetzgebung aller Mitgliedsstaaten überführt wird.

Diese langfristigen und auf Prävention angelegten Maßnahmen erlangen dabei weit weniger Beachtung als die akuten Kriseninterventionen – sowohl von Finanzmärkten als auch der breiten Öffentlichkeit. Ein Regierungsvertreter in Gummistiefeln, der durch ein Überschwemmungsgebiet watet, um sich „ein Bild vor Ort“ zu machen, steht im Rampenlicht. Der Bürgermeister eines Nachbarorts, der vor Jahren die Deiche in seiner Kommune erhöht und gestärkt und so eine Flutwelle vermieden hatte, findet selten Erwähnung in den Nachrichten.

Bankenunion verbindet Stabilisierung und Stabilität

In diesem Kontext ist der Aufbau einer Europäischen Bankenunion zu sehen.

Die Bankenunion verbindet beides, Stabilisierung und Stabilität.

Sie soll die negative Rückkopplungen zwischen Banken und staatlichen Schuldnern durchbrechen, der zunehmenden Fragmentierung der europäischen Finanzmärkte Einhalt zu gebieten so die nachhaltige Versorgung der Realwirtschaft mit Kredit sicherstellen.

Es wäre eine Fehleinschätzung zu glauben, eine Währungsunion könne langfristig ohne Bankenunion funktionieren. Der einheitlichen Geldpolitik steht immer noch ein Regime nationaler Bankenregulierung, -aufsicht, -abwicklung und Einlagensicherung gegenüber.

Die Krise hat diesen Konstruktionsfehler der Währungsunion schmerzhaft offengelegt.

Rufen wir uns die Genese der Krise kurz in Erinnerung: Der Bankensektor ist in Schieflage geraten, weil er überhöhte Risiken eingegangen ist, in komplexe Finanzprodukte investiert hat und zu stark gehebelt war. Deswegen konnten sich einige Banken nicht mehr über den Kapital- und Interbankenmarkt refinanzieren.

Zugleich wurde in einigen Ländern die missliche Lage der Banken durch prekäre Haushaltslagen verschärft.

Einerseits schwand angesichts hoher Haushaltsdefizite und Schuldenstände das Vertrauen in die Fähigkeit bestimmter Staaten, ihre Banken zu stützen. Dies ließ die Ausfallrisiken bei den Banken dieser Länder steigen.

Andererseits stellten die Probleme im Bankensektor in einigen Ländern eine starke Belastung für den Staatshaushalt dar. Denn es mussten öffentliche Gelder mobilisiert werden, um angeschlagene Institute zu re-kapitalisieren.

Wenn es gelingt, diese negativen Rückkoppelungen zwischen Banken und staatlichen Schuldnern zu durchbrechen, wird dies zu einer erheblichen Stabilisierung der Bankenlandschaft in Europa führen. Zugleich wird der europäische Bankensektor auf lange Sicht stabiler.

Europäische Bankenlandschaft integrieren

Es geht aber nicht nur um dieses akute Problem. Die Krise hat auch ein zuvor bereits schwelendes, strukturelles Problem verschärft. Während der Geld- und Anleihenmarkt unmittelbar mit der Einführung des Euro vollständig integriert wurde, glichen sich die Zinsen für Unternehmenskredite nie vollständig an. Auch vor der Krise musste also ein Unternehmen für denselben Kredit bei einer deutschen Bank einen anderen Zinssatz bezahlen als bei etwa einer portugiesischen Bank. Das heißt es gab keinen „Europäischen Bankenmarkt“.

Ein ähnliches Bild zeigt sich, wenn man sich den Markt für Bankenfusionen in Europa ansieht. Die meisten Zusammenschlüsse finden innerhalb eines Landes statt. Grenzüberschreitende Fusionen zwischen Banken aus verschiedenen Ländern der Eurozone waren und sind immer noch die Ausnahme. Die erforderliche Konsolidierung des Bankensektors findet also national, aber nicht europäisch statt. In einem integrierten Finanzmarkt sollten jedoch nationale Grenzen bei Fusions- oder Investitionsentscheidungen keine Rolle spielen.

Innerhalb einer Währungsunion kommt einem integrierten Bankenmarkt aber eine entscheidende Bedeutung zu. Lassen Sie mich nur drei Gründe nennen:

Erstens fördert er den Zugang zu neuem Kapital.

Zweitens intensiviert ein integrierter Bankenmarkt den Wettbewerb. Mehr Wettbewerb führt dazu, dass das existierende Kapital effizienter zugeteilt wird. Die Finanzierungsbedingungen der Unternehmen verbessern sich.

Von diesen beiden Punkten profitieren vor allem kleine und mittelständische Unternehmen ohne Zugang zum Kapitalmarkt. Investitionen werden damit gefördert und tragen zu höherem Wirtschaftswachstum bei.

Und drittens erhöht ein integrierter Bankenraum die Wirkung der Geldpolitik. Dies gilt vor allem in einem Wirtschaftsraum wie der Eurozone, in der etwa 80 Prozent der Finanzierung der Realwirtschaft über den Bankensektor läuft. Die Geldpolitik wird damit berechenbarer, homogener in ihrer Wirkung und insgesamt effektiver.

Der SSM im Überblick

Das Ziel der geplanten Bankenunion ist, negative Rückkopplungen zwischen Banken und staatlichen Schuldnern zu durchbrechen und der zunehmenden Fragmentierung der europäischen Finanzmärkte Einhalt zu gebieten und sie langfristig vollständig zu integrieren.

Der institutionelle Rahmen der Bankenunion umfasst zwei zentrale Elemente:

1. den einheitlichen Aufsichtsmechanismus unter dem Dach der EZB sowie

2. einen europäischer Restrukturierungs- und Abwicklungsmechanismus, um Banken, die nicht mehr überlebensfähig sind, geordnet zu sanieren oder abzuwickeln.

Auf beide gehe ich im Folgenden näher ein, beginnend mit der einheitlichen Aufsicht.

Alle Banken im Euroraum und die Kreditinstitute in jenen Mitgliedstaaten, werden unter eine europäische Aufsicht fallen, den „einheitlichen Aufsichtsmechanismus“, SSM. EU-Mitgliedsstaaten, die (noch) nicht den Euro eingeführt haben, steht die Option aber offen, dem SSM die Aufsicht zu übertragen. Dies betont die EU-weite Dimension des Projekts.

Ein Grund, warum die einheitliche Aufsicht bei der EZB angesiedelt werden wird, ist deren etablierte europäische Perspektive. Einer zentralen Aufsichtsbehörde wird man nicht unterstellen, dass sie zulässt, dass die Banken einiger Länder riskante Aktiva verstecken können. Die Entnationalisierung der Aufsicht kann erheblich dazu beitragen, das Vertrauen von Anlegern und Einlegern zu stärken.

Die EZB wird unmittelbar zwar nur große, systemisch relevante Kreditinstitute überwachen. Dennoch müssen nationale Aufsichtsbehörden den Verordnungen, Leitlinien und Weisungen der EZB mit Blick auf die kleineren Banken folgen, die einer „indirekten“ Aufsicht unterliegen.

Zudem kann die EZB jederzeit die direkte Aufsicht über kleinere Kreditinstitute einfordern und übernehmen. Nach aktuellem Planungsstand wird die zentrale Aufsicht in der zweiten Jahreshälfte des kommenden Jahres ihre Arbeit aufnehmen können.

Auch wenn der Startschuss noch nicht gefallen, laufen die Vorbereitungsarbeiten bereits auf Hochtouren. Dabei arbeitet die EZB eng mit den nationalen Aufsichtsbehörden zusammen. Gesteuert wird die strategische Vorbereitung von einer hochrangig besetzten Gruppe, deren Vorsitz der Präsident der EZB innehat. Auf technischer Ebene ist eine Arbeitsgruppe für Aufsicht ( Taskforce) mit den vorbereitenden Arbeiten betraut. In beiden Gruppen sind alle zuständigen nationalen Behörden vertreten.

Außerdem wurde ein Projektteam ins Leben gerufen, dessen Mitglieder Führungskräfte aus den Bereichen Aufsicht und Finanzstabilität sind. Ziel dieses Teams aus Mitarbeitern der nationalen Behörden und der EZB ist es, Kommunikation und Zusammenarbeit innerhalb des Systems zu fördern.

Die technische Arbeit gliedert sich derzeit in fünf Bereiche. Schwerpunkte sind die Erstellung einer „Landkarte“ des Bankensystems des Euroraums, die Erörterung rechtlicher Fragen, die Entwicklung eines einheitlichen Aufsichtsmodells, die Koordinierung der umfassenden Bewertung von Kreditinstituten und die Vorbereitung einer künftigen Vorlage für die aufsichtsrechtliche Berichterstattung für den SSM.

Eine herausgehobene Bedeutung kommt dabei den Vorbereitungsarbeiten zur Bilanzanalyse der beaufsichtigten Banken zu. Der Regulierungstext sieht vor, dass der SSM eine umfassende Bewertung der Banken vornimmt, die seiner direkten Aufsicht unterliegen werden. Dies ist der Lackmustest für die Banken.

Es ist sinnvoll, hierbei in drei Stufen vorzugehen.

1. Zunächst werden die systemrelevanten Banken einer zentral koordinierten Risikoanalyse unterzogen. Dabei kann durchaus auf Vorarbeiten der nationalen Aufseher zurückgegriffen werden. Auf diese Weise können die relevantesten Anlageklassen und Portfolios in den Handels und Bankbüchern identifiziert werden.

2. Dann werden die gezielt unter Risikogesichtspunkten identifizierten Aktiva einer Bank zu einem bestimmten Zeitpunkt genau analysiert und bewertet. Diese sogenannte Asset Quality Review (AQR) liegt in der Verantwortung der EZB. Allerdings wird eine effektive Umsetzung erfordern, die nationalen Aufsichtsinstanzen hierbei einzubinden. Um den Regimewechsel hin zu einer glaubwürdigen einheitlichen Aufsicht zu bewerkstelligen, muss der Asset Quality Review gründlich und kompromisslos durchgeführt werden. Auf externe Experten hierbei zurückzugreifen, wird die Glaubwürdigkeit gegenüber den Markteilnehmern erhöhen.

3. Schließlich werden die Banken auf Herz und Nieren dahingehend geprüft, wie robust mit Blick auf mögliche Stressszenarien in der Zukunft aufgestellt sind. Dieser Stresstest wird in enger Kooperation mit der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) durchgeführt werden.

Notwendige Ergänzung SRM

Die gemeinsame Bankenaufsicht ist allerdings nur ein Element einer effektiven Bankenunion. Damit der SSM funktionieren kann, muss er durch einen einheitlichen Abwicklungsmechanismus, der sogenannte Single Resolution Mechanism (SRM) ergänzt werden. Dieser wird mit der Abwicklung nicht überlebensfähiger Banken betraut.

Damit der Aufseher ein solches Urteil objektiv fällen kann, muss dieses auch durchsetzbar sein. Dazu bedarf es einer separaten Instanz, die direkt in die Banken eingreift, Verluste unter Anteilseignern und Gläubigern aufteilt und zur Überbrückung von Finanzierungslücken Zugriff auf öffentliche Gelder hat.

Ohne diese Instanz ist es kaum vorstellbar, eine Bank geordnet abzuwickeln. Der Aufseher, gerade dann, wenn die Funktion bei der Zentralbank angesiedelt ist, könnte in eine Zwickmühle geraten. Einerseits besteht die Gefahr von Ansteckung und Panik an den Finanzmärkten. Andererseits könnte der Versuch, angeschlagene Institute mit Liquidität der Zentralbank künstlich am Leben zu halten, zu einer Zombifizierung der Bankenlandschaft führen.

Regelwerk ergänzt Institutionen

Institutionen brauchen Regeln und Instrumente. Die einheitliche Bankenaufsicht wird darauf achten, dass ein EU-weit einheitliches Regelwerk eingehalten wird. Es firmiert unter der Abkürzung CRD IV/CRR –, und wird am 1. Januar 2014 in Kraft treten.

Der Rechtsrahmen, unter dem zukünftig angeschlagene Banken und Wertpapierhäuser saniert oder nicht lebensfähige Institute geordnet abgewickelt werden sollen, wird in einer europäischen Richtlinie definiert ( Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD).

Rechtsicherheit und Vertrauen über die Haftungskaskade ist eine entscheidende Voraussetzung dafür, Anleger und Einleger nicht zu verunsichern.

Gestern Nacht haben sich die EU-Finanzminister auf Haftungsregeln für Banken geeinigt. Einlagen bis zu 100.000 Euro bleiben tabu. Der Staat oder der Euro-Rettungsfonds ESM sollen demnach erst ab einem bestimmten Schwellenwert Fehlbeträge in den Bankbilanzen auffüllen. Den Mitgliedstaaten bleibt hier Entscheidungsspielraum.

Der politische Kompromiss ist weder strikt regelgebunden noch vollständig diskretionär. Damit der verbleibende Ermessenspielraum sachdienlich genutzt wird und nicht nationalen Interessen unterworfen ist, sollte eine zentrale Instanz über die konkrete Umsetzung entscheiden.

Die Mitgliedstaaten müssen nun noch mit dem Europäischen Parlament über die Richtlinie verhandeln. Dieser Prozess sollte so schnell wie möglich abgeschlossen werden

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Meine sehr geehrten Damen und Herren,

seit dem vergangenen Sommer haben sich die Finanzmarktspannungen deutlich gelockert. Das Szenario eines Auseinanderbrechens der Eurozone ist vom Tisch. Um in meinem anfänglich benutzten Bild zu bleiben: Der Sturm hat sich gelegt.

Damit einhergeht, dass die Notwendigkeit akuter ad hoc Interventionen nachgelassen hat – auch wenn sich die Wirtschaft der Eurozone immer noch nur verhalten erholt.

Die Notwendigkeit, die strukturellen Reparaturarbeiten am institutionellen Rahmen der Währungsunion mit Hochdruck und zugleich gründlich fortzusetzen, ist hingegen geblieben.

Damit das europäische Schiff langfristig stabil bleibt und Kurs hält, dürfen die erforderlichen Reparaturarbeiten nicht verschleppt werden oder das Engagement nachlassen. Das ruhige Fahrwasser sollte genutzt werden. Die vereinbarten Zeitpläne zum Aufbau einer europäischen Bankenunion müssen eingehalten werden. Ebenso darf nicht vergessen werden, dass die erwähnten Elemente der Bankenunion interdependent sind und zu einem gemeinsamen Regime gehören.

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.