Ausblick auf eine europäische Bankenunion

Rede von Jörg Asmussen, Mitglied des Direktoriums der EZB,
Rede anlässlich des Magdeburger Finanzmarktdialogs,
15 Jahre Europäische Zentralbank – Entwicklung, Gegenwart und Zukunft,
Magdeburg, 17. Juni 2013

Sehr geehrter Herr Ministerpräsident,

sehr geehrter Herr Professor Gischer,

sehr geehrter Herr Fahrenschon,

meine sehr geehrten Damen und Herren,

vielen Dank für die Einladung zum Magdeburger Finanzmarktdialog. Die heutige Veranstaltung steht unter dem Titel: „15 Jahre Europäische Zentralbank – Entwicklung, Gegenwart und Zukunft“. Für meinen Redebeitrag haben Sie sich einen Blick auf die Zukunft gewünscht, einen „Ausblick auf eine gemeinsame Bankenunion“. Diesem Wunsch komme ich gerne nach.

Lassen Sie mich jedoch zuvor ein paar Worte zur Gegenwart sagen: die aktuelle Situation auf den Finanzmärkten und die wichtigsten Finanzstabilitätsrisiken aus Sicht der EZB. Denn vor diesem Hintergrund läuft die Diskussion zur Bankenunion.

1. Aktuelle Entwicklungen auf den Finanzmärkten

Die Stimmung auf den Finanzmärkten, in ganz Europa und über alle Anlageklassen hinweg, hat sich in den letzten Monaten deutlich verbessert. Diese positive Gesamtschau lässt sich unter anderem an folgenden Entwicklungen festmachen.

Erstens ist die Fragmentierung an den europäischen Staatsanleihenmärkten zurückgegangen. Die Renditen vieler europäischer Staatsanleihen sind gesunken, die Spreads gegenüber deutschen Bundesanleihen niedriger.

Beispielsweise fiel der Renditeaufschlag spanischer Staatsanleihen gegenüber 10jährigen deutschen Staatsanleihen von über sechs Prozentpunkten im Juli 2012 auf rund unter drei Prozentpunkte im Mai 2013. Gleichzeitig gingen die Aufschläge der italienischen Anleihen von über fünf Prozentpunkten auf die Hälfte zurück.

Auch die Target-Salden, ein wichtiger Indikator für die Fragmentierung innerhalb der Währungsunion, haben sich in bemerkenswertem Umfang verringert. Im Vergleich zum Höchstwert in 2012 gingen sie um 285 Milliarden Euro bzw. rund 25 % zurück und befinden sich daher heute auf dem gleichen Niveau wie Ende 2011.

Diese Entwicklungen spiegeln ein gestärktes Vertrauen in den Euroraum wider. Die Fundamentaldaten, auch und besonders in den Programmländern, zeigen allmählich nach oben. Die Risiken eines Katastrophenszenarios – dem Auseinanderbrechen des Euroraums – sind erheblich zurückgegangen.

Zugleich sollte aber nicht vergessen werden, dass die Verbesserung auch Ausdruck einer intensiveren Renditesuche als Alternative zu den niedrigen Renditen auf einer Vielzahl von Vermögenswerten ist.

Auch am Geldmarkt hat sich die Situation weiter normalisiert. Einige Banken haben das Geld, das sie sich im Rahmen der längerfristigen Refinanzierungsmaßnahmen von der EZB geliehen haben, vorzeitig zurückbezahlt. Das zeugt davon, dass das Vertrauen steigt und die Risikoaversion zurückgeht. Banken aus den finanziell angeschlagenen Ländern des Euroraums haben wieder besseren Zugang zu besicherten Kreditmärkten.

Und auch die Marktaktivität für unbesicherte Interbankkredite ist in diesen Ländern gestiegen.

Trotz dieser Anzeichen einer Besserung, bleiben einige Segmente des Geldmarktes im Euroraum beeinträchtigt. Banken aus den von der Krise am stärksten betroffenen Ländern haben weiterhin nur begrenzten Zugang zum Geldmarkt.

Die grenzüberschreitende Kreditvergabe bleibt rückläufig. Einige Banken verlassen sich deshalb weiterhin stark auf Zentralbankliquidität. Viele Banken versuchen, ihre Schulden abzubauen.

Das spiegelt sich in niedrigeren Emissionsvolumen von Bankanleihen wider.

Generell jedoch hat sich das Marktumfeld insgesamt gebessert.

Aber natürlich weichen die makroökonomischen und finanziellen Bedingungen in den verschiedenen Ländern Europas weiterhin in zum Teil erheblichem Maße voneinander ab.

Während die Länder in Südeuropa mit Arbeitslosigkeit jenseits der 20% zu kämpfen haben, diskutiert Deutschland Fachkräftemangel.

Während die Kreditzinsen in manchen Ländern auf hohem Niveau verharren, und Unternehmen und Haushalte nur schwer Darlehen bekommen, führen wir hierzulande eine Debatte über zu niedrige Zinsen und eine angebliche Geldschwemme.

Und nicht zuletzt auch in Hinblick auf die Politik der Zentralbank erklingt aus manchen Ländern der Ruf, die EZB solle „mehr tun“, während sich in Karlsruhe die Richter damit beschäftigen, ob die EZB vermeintlich „zu viel tut“.

Als Europäische Zentralbank ist diese Heterogenität Teil der strukturellen Herausforderung, der wir uns zu stellen haben. Vor diesem Hintergrund sehe ich weiterhin drei wesentliche Risiken für die Finanzstabilität im Euroraum.

2. Risiken für die europäische Finanzstabilität aus Sicht der EZB

Als erstes sehen wir ein Risiko in einer weiterhin rückläufigen Rentabilität der Banken, verbunden mit zusätzlichen Kreditausfällen und einem schwachen konjunkturellen Umfeld. Die Bankbilanzen müssen daher zügig gesäubert werden. Etwaige Schwachstellen sollten aktiv angegangen werden.

Zweitens ist das Nachlassen des Reformeifers in den Ländern des Euroraums ein Risiko. Gerade in Zeiten geringen Wachstums werden die Rufe nach etwas mehr Zeit und weniger Reformdruck laut. Aber ohne weitere Strukturreformen und zügige Fortschritte bei der Haushaltskonsolidierung kann es leicht zu erneuten Spannungen an den Staatsanleihenmärkten kommen. Pause machen und Ausruhen ist keine wirkliche Option.

Die derzeitigen Diskussionen in Brüssel im Rahmen des Europäischen Semesters sind hier nicht sonderlich hilfreich. Denn sie strecken den Zeitrahmens zur Budgetkonsolidierung in einigen Staaten ungerechtfertigt lange und mindern so den Reformdruck.

Ein drittes Risiko ist die Bankenfinanzierung, insbesondere in den Problemländern, und die offensichtliche Fragmentierung des Bankensystems.

Sowohl auf nationaler als auch auf europäischer Ebene sollte die Reintegration der Finanzmärkte zügig vorangetrieben werden.

Die „Jagd nach Rendite“ in einem Niedrigzinsumfeld wird auch hier in Deutschland, und ganz sicherlich auch von den Kunden der Sparkassen, als Problem wahrgenommen.

Neulich wurde ich gefragt, ob sich bei derart niedrigen Zinsen das Sparen überhaupt noch lohnt. Dazu ist anzumerken, dass die Zinsen in Deutschland derzeit auch deshalb relativ niedrig sind, weil sehr viel Kapital in vermeintlich sichere Häfen fließt. Sparen lohnt sich aber immer. Sobald sich die Situation in anderen Ländern im Euroraum verbessert, normalisiert sich auch das Zinsniveau in Deutschland. Erste Anzeichen für eine entsprechende Normalisierung sehen wir auch schon.

Die Renditen deutscher Staatsanleihen sind zwischen Juli letzten Jahres und Mai dieses Jahres um etwa einen viertel Prozentpunkt gestiegen.

Eine nachhaltige Normalisierung der Bedingungen an den Finanzmärkten in Europa wird aber nur möglich sein, wenn ein wichtiger Konstruktionsfehler der Währungsunion strukturell angegangen wird: durch die Schaffung einer europäischen Bankenunion. Das bringt mich zum Hauptteil meiner heutigen Ausführungen.

3. Die europäische Bankenunion

Die Bankenunion ist logischer Bestandteil einer funktionierenden Währungsunion. Bisher steht der gemeinsamen Währung und der einheitlichen Geldpolitik ein im Wesentlichen national ausgerichtetes System der Bankenregulierung, Bankenaufsicht und Sicherungsnetze gegenüber.

Die Bankenunion bringt Regulierung, Aufsicht und Abwicklung der Banken im Euroraum auf die europäische Ebene. Das ist naheliegend bei pan-europäisch tätigen Banken. Es kann auch dazu beitragen, dass die Finanzmärkte wieder besser integriert werden.

Gerade dieser letzte Aspekt ist für die ungestörte Transmission unserer Geldpolitik wichtig und dient dem normalen Funktionieren des europäischen Binnenmarktes.

Die Geldpolitik der EZB – und im Speziellen unsere nicht-Standardmaßnahmen – haben einen Beitrag zur Normalisierung der Finanzmarktbedingungen geleistet. Aber das allein ist nicht ausreichend. Das Mandat der EZB und die Reichweite ihrer Instrumente sind begrenzt.

Die europäische Bankenunion ist vonnöten, um nachhaltig die negativen Rückkoppelungen zwischen Banken- und Staatsrisiken zu durchbrechen.

Wenn generell von einer Bankenunion gesprochen wird, geht es konkret um drei Elemente:

Erstens, ein einheitliches Regelwerk – in der EU läuft es unter der Abkürzung CRD IV/CRR –, das am 1. Januar 2014 in Kraft tritt.

Zweitens, der einheitliche Aufsichtsmechanismus unter dem Dach der EZB.

Drittens, ein europäischer Restrukturierungs- und Abwicklungs­mechanismus. Denn Banken, die nicht mehr überlebensfähig sind, müssen geregelt saniert oder abgewickelt werden können.

Lassen Sie mich etwas konkreter auf zwei dieser Elemente – die einheitliche Aufsicht und den europäischen Abwicklungsmechanismus – eingehen.

4. Einheitlicher Aufsichtsmechanismus unter dem Dach der EZB

Die einheitliche Aufsicht wird ganz konkret eine Reihe von Vorteilen bringen.

4. 1. Vorteile einer gemeinsamen Bankenaufsicht

Zunächst kann eine zentrale europäische Bankenaufsicht auf umfassendere Informationen zurückgreifen als die nationalen Aufsichtsbehörden. Grenzüberschreitende Risiken, die das Bankensystem bedrohen, oder von ihm ausgehen, können somit frühzeitiger und besser erkannt werden. Die Bankenunion wird also Ansteckungsrisiken entgegenwirken, die von Schieflagen in nationalen Finanzsystemen ausgehen.

Des Weiteren sorgt eine gemeinsame Aufsicht dafür, dass Entscheidungen zentral und frei von nationalen Interessen getroffen werden.

Die Finanzkrise wurde nicht zuletzt auch dadurch begünstigt, dass einzelne Länder ihre Banken unterschiedlich streng beaufsichtigt haben (der sogenannte inaction bias).

Eine gemeinsame Aufsicht ist schließlich auch im Interesse der beaufsichtigten Banken selbst.

Wir werden für einheitlich hohe Aufsichtsstandards sorgen. Damit herrschen auch gleiche Wettbewerbsbedingungen. Einheitliche Aufsichtsstandards, -praktiken und Datenerfordernisse erleichtern es besonders grenzüberschreitend tätigen Banken, die gemeinsamen Regeln einzuhalten.

Außerdem ergeben sich unmittelbar Spielräume im Liquiditätsmanagement von Bankengruppen, die in mehreren Mitgliedsländern des Euroraums aktiv sind: sie müssen rechtliche Liquiditätsanforderungen in Bezug auf den Euroraum insgesamt und nicht seiner einzelnen Mitgliedsstaaten erfüllen.

Eine europäische Bankenaufsicht wird erheblich zur Finanzmarktintegration beitragen, und einer Fragmentierung der Märkte entgegenwirken. Integrierte Finanzmärkte werden wiederum gewährleisten, dass unsere Geldpolitik in allen Mitgliedstaaten der Währungsunion greift und überall die gleiche Wirkung entfaltet.

4.2. Kernelemente der gemeinsamen Aufsicht

Die EZB wird die systemrelevanten Banken direkt beaufsichtigen. Relevant sind nicht nur absolute Größe oder grenzüberschreitende Aktivitäten der jeweiligen Bank, sondern auch die Bedeutung für die jeweilige Volkswirtschaft. Die drei bedeutendsten Banken eines jeden Mitgliedslandes werden daher zu den direkt beaufsichtigten Instituten zählen, unabhängig von ihrer absoluten Größe. In der Summe werden somit in der Eurozone etwa 130 bis 150 Banken (oder 85 Prozent der Gesamtbilanzsumme) direkt von der EZB beaufsichtigt.

Wenn Banken nicht der direkten Aufsicht der EZB unterstehen, heißt das nicht, dass sie durch das Aufsichtsnetz der EZB fallen. Wir werden ein einheitliches Aufsichtssystem haben: Die nationalen Aufsichtsbehörden müssen zum einen die Vorschriften, Richtlinien und allgemeinen Anweisungen der EZB befolgen. Zum anderen unterstehen sie der allgemeinen Aufsichtsfunktion der EZB.

Darüber hinaus kann die EZB im Interesse einer konsequenten Anwendung von Aufsichtsstandards auch jederzeit die direkte Aufsicht über weniger systemrelevante Kreditinstitute übernehmen – entweder aus eigener Initiative, nach Rücksprache mit den nationalen Aufsichtsbehörden, oder auf Ersuchen einer nationalen Aufsichtsbehörde.

Die EZB bekommt mit der Bankenaufsicht eine Reihe von Befugnissen, um diese neue Aufgabe erfüllen zu können.

Wir werden Banklizenzen vergeben, aber auch entziehen können.

Wir werden drauf achten, dass Eigenkapital-, Liquiditätsanforderungen und Verschuldungsgrenzen eingehalten werden. Wir können – wenn erforderlich – Großkredite beschränken, Stresstests durchführen und Finanzkonglomerate beaufsichtigen. Der EZB werden ferner Informations- und Ermittlungsrechte sowie Eingriffs- und Sanktionsbefugnisse eingeräumt.

Dieser Werkzeugkasten umfasst auch sogenannte makroprudentielle Kompetenzen. So können wir nicht nur Risiken bei einzelnen Instituten angehen, sondern auch adäquat Risiken vorbeugen, die sich erst aus dem Zusammenspiel mehrerer Akteure auf den Finanzmärkten ergeben (sogenannte systemische Risiken).

Der EZB wird hierbei das Recht eingeräumt, die nationale makroprudentielle Politik zu verschärfen.

Sie kann also strengere Maßnahmen ergreifen und beispielsweise einen höheren antizyklischen Kapitalpuffer verlangen. Falls nationale Stellen aus europäischer Sicht ihre regulatorischen Vorgaben hinauszögern oder unterlassen, können unerwünschte Risiken für andere Mitgliedstaaten durch die EZB abgewendet werden.

Die Bankenaufsicht wurde mit dem Ziel konzipiert, institutionelle Defizite im Euroraum zu beseitigen. Sie steht aber auch den zuständigen nationalen Aufsichtsbehörden der anderen EU-Mitgliedstaaten offen.

Entscheidet sich ein Mitgliedstaat, der gemeinsamen Aufsicht beizutreten, sind die zuständigen nationalen Aufsichtsbehörden in ihren aufsichtsrechtlichen Entscheidungen mit Euro-Staaten gleichgestellt. Sie sind auch verpflichtet, sich entsprechend an die Richtlinien und Anweisungen der EZB zu halten.

Ein größerer Teilnehmerkreis bietet die Chance, EU-weit einheitliche Rahmenbedingungen zu schaffen.

Ich hoffe deshalb, dass möglichst viele Staaten der gemeinsamen Aufsicht beitreten werden.

Die EZB hat bereits – gemeinsam mit den zuständigen Behörden im Euroraum – mit den Vorbereitungen begonnen. Dabei achten wir auf eine strikte interne Trennung von Bankenaufsicht und Geldpolitik.

Wichtig ist nun, dass die Verordnung für die gemeinsame Bankenaufsicht möglichst schnell verabschiedet wird.

Nur so können wir, wie vorgesehen, spätestens ein Jahr nach Verabschiedung der Verordnung mit der Bankenaufsicht beginnen.

Bevor wir mit der eigentlichen Aufsicht beginnen, brauchen wir einen guten Überblick, wie es um die Banken, die unter die direkte Aufsicht der EZB fallen, bestellt ist. Wie in der Verordnung vorgesehen, werden wir dafür die entsprechenden Bankbilanzen umfassend überprüfen. Diese umfassende Solvabilitätsanalyse dient auch dazu, potentielle Altlasten aufzudecken.

Mir ist wichtig zu betonen, dass die Bereinigung etwaiger Altlasten primär von den zuständigen Mitgliedsländern übernommen wird.

5. Der einheitliche Abwicklungsmechanismus (SRM)

Die gemeinsame Bankenaufsicht ist aber nur ein Element einer Bankenunion. Zur Bankenunion gehört auch ein einheitlicher Abwicklungsmechanismus.

Es wäre naiv zu glauben, dass es keine Bankschieflagen mehr geben wird, sobald die Bankenaufsicht bei der EZB angesiedelt ist.

Vielmehr werden marode Banken geschlossen und abgewickelt werden müssen, um eine „Zombifizierung“ des europäischen Bankensektors zu verhindern. Dies ist nicht mit einem Bail-out zu verwechseln.

Ein einheitlicher Abwicklungsmechanismus ist daher unabdingbar.

Er gewährleistet, dass rasche und unparteiische Entscheidungen von einer europäischen Abwicklungsbehörde getroffen werden. Die Abwicklungskosten sollen vom Privatsektor getragen werden. Banken in Schieflage müssen sich damit von der Erwartung verabschieden, dass die Kosten auf den Steuerzahler abgewälzt werden können.

Das notwendige Instrumentarium für geordnete Abwicklung ist im Vorschlag für eine Richtlinie zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen (BRRD) geregelt.

Diese Richtlinie sollte nun schnellstmöglich verabschiedet werden.

Idealerweise wird der Abwicklungsmechanismus bereits eingerichtet sein, wenn die EZB mit der gemeinsamen Bankenaufsicht beginnt. Diese ehrgeizige Zeitvorgabe ist machbar, wenn der gemeinsame Abwicklungsmechanismus auf Grundlage von EU-Sekundärrecht eingerichtet wird.

Die Europäische Kommission wird demnächst eine Blaupause für die Ausgestaltung des Abwicklungsmechanismus vorlegen. Ohne diesen Vorschlag vorwegnehmen zu wollen, möchte ich kurz darlegen, wie ich mir einen solchen Mechanismus vorstelle.

Wir brauchen eine europäische Abwicklungsbehörde mit den notwendigen Instrumenten und Befugnissen, um marode Banken ordentlich abwickeln zu können.

Die Behörde soll denselben geografischen und institutionellen Anwendungsbereich haben wie die Bankenaufsicht und eng mit der Aufsicht kooperieren. Vorzugsweise sollte mit dieser Aufgabe eine neu zu schaffende europäische Institution betraut werden. Wenn sich dies kurzfristig aber nicht umsetzen lassen sollte, dann wäre die zweitbeste Lösung, die Abwicklungsbehörde vorübergehend beim ESM anzusiedeln.

Die europäische Abwicklungsbehörde sollte Zugriff auf einen europäischen Abwicklungsfonds haben.

Dieser Fonds sollte sich über eine risikoabhängige Bankenabgabe finanzieren. Falls die Mittel des Fonds nicht ausreichen, könnte der europäische Abwicklungsfonds Zugang zu einer vorübergehenden EU Notfall-Fazilität bekommen.

Der ESM wäre ein potentieller Kandidat für diese Aufgaben. Diese vorrübergehende Hilfe sollte über nachträgliche Bankenabgaben gedeckt werden und damit mittelfristig fiskalisch neutral sein.

Eine einheitliche Abwicklungsbehörde mit einem klaren europäischen Mandat wird in der Lage sein, die notwendigen Entscheidungen zügig und effizient zu treffen. Das hält die Kosten gering und entlastet die Steuerzahler. Des Weiteren lässt sich Unsicherheit an den Finanzmärkten reduzieren und die Gefahr von Ansteckungseffekten verringern.

Der Fall Zypern hat gezeigt, dass ein Bail-in grundsätzlich möglich ist, auch wenn die Lage in Zypern ein einzigartiger Fall war.

Aber er unterstreicht auch, wie wichtig Rechtsicherheit und Vertrauen über die Haftungsreihenfolge und ein geordnetes Verfahren sind, gerade um Turbulenzen aufgrund einer Verunsicherung der Einleger zu vermeiden.

Die Reihenfolge, nach der Verluste verteilt werden, sollte meiner Meinung nach wie folgt aussehen: primär sind die Aktionäre/Anteilseigner heranzuziehen, sodann nachrangige Anleihegläubiger. An dritter Stelle folgen die Anleihegläubiger und andere nicht bevorrechtigte Gläubiger. In dieser Haftungskaskade sollten erst an letzter Stelle die bevorrechtigten Gläubiger stehen und in diese Kategorie sollten Einleger fallen.

Einleger unterscheiden sich von anderen Gläubigergruppen dadurch, dass ihre Einlagen primär Zahlungsmittelfunktion haben und weniger strategische Investments darstellen, mittels derer Marktdisziplin ausgeübt werden könnte.

Daher sollten Einleger in der Gläubigerhierarchie über allen anderen Gläubigern stehen und im Abwicklungsfall als letzte – und deswegen normalerweise ganz selten – vom bail-in betroffen sein. Kurz: ich befürworte die sogenannte „depositor preference“.

6. Schlussbemerkungen

Meine Damen und Herren,

Europa braucht eine vollständige Bankenunion mit einem einheitlichen Aufsichts- und Abwicklungsmechanismus. Eine euroweite Aufsicht unter dem Dach der EZB ist der erste Schritt in Richtung Bankenunion.

Im Zuge der Krise hat die Währungsunion einen herben Rückschlag in der Finanzmarktintegration erlitten. Ausschlaggebend hierfür war vor allem die negative Spirale zwischen Banken- und Länderrisiken. Andererseits hat die Krise aber auch Chancen für eine Weiterentwicklung mit sich gebracht. Diese Chance sollten wir nutzen.

Jean Monnet hat einmal gesagt “Men only accept change in a time of need – and they only see need in a time of crisis”. Deshalb dürfen wird den Schwung nicht verlieren, die Bankenunion nun engagiert in die Praxis umsetzen.

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.

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