Einleitende Stellungnahme der EZB in dem Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht

Jörg Asmussen, Mitglied des Direktoriums der EZB,
Karlsruhe, 11. Juni 2013

Sehr geehrter Herr Präsident,

sehr geehrte Richterinnen und Richter des Bundesverfassungsgerichts,

Einleitung

Das Bundesverfassungsgericht hat die Europäische Zentralbank eingeladen, sich zum geldpolitischen Mandat und insbesondere zum Beschluss des EZB-Rates über das Anleihekaufprogramm Outright Monetary Transactions (OMT) zu äußern.

Mein Ziel ist es darzulegen, dass unsere Maßnahmen notwendig waren, effektiv sind und innerhalb des EZB-Mandats liegen.

Ich werde mich auf die wichtigsten Aspekte unserer schriftlichen Stellungnahme beschränken und dabei insbesondere auf die beiden Aspekte „Reichweite der Währungspolitik” und „mögliche Auswirkungen von EZB-Maßnahmen auf die nationalen Haushalte“ eingehen, da uns der Berichterstatter für die heutige mündliche Verhandlung speziell darum gebeten hat.

Die Notwendigkeit und Effektivität des Handelns der EZB

Lassen Sie mich zunächst kurz erläutern, aus welchen Gründen sich die Europäische Zentralbank für das OMT-Programm entschieden hat.

Die Notwendigkeit geldpolitischer Operationen

Um die Notwendigkeit unserer geldpolitischen Maßnahmen zu verstehen, ist es wichtig, sich das ökonomische Umfeld im Sommer letzten Jahres vor Augen zu führen:

Die Angst vor einem unfreiwilligen Auseinanderbrechen der Währungsunion führte zu schweren Spannungen auf den Kapitalmärkten. Zentrum dieser Verwerfungen waren Turbulenzen auf dem Markt für Staatsanleihen − dem größten Kapitalmarkt im Eurogebiet. Zugleich ist der Markt für Staatsanleihen äußerst wichtig für die Preisbildung in anderen Kapitalmarktsegmenten, etwa für Bank- und Unternehmensanleihen. Die Unterschiede zwischen den Renditen der Staatsanleihen der Länder im Euro-Raum stiegen auf ein Maß, das in einigen Fällen über das durch die Fundamentaldaten gerechtfertigte Niveau deutlich hinausging.

Spanische und italienische 10-jährige Staatsanleihen verzeichneten einen Aufschlag von über sechs bzw. fünf Prozentpunkten gegenüber deutschen Staatsanleihen. Auch am kurzfristigen Ende waren Verwerfungen zu beobachten: im Juli 2012 lag das Renditenniveau für 2-jährige Staatsanleihen in der Spitze bei 6,6% für Spanien und bei 5,1% für Italien, während der EZB-Refinanzierungssatz zu diesem Zeitpunkt bei 0,75% stand.

Ein Teil dieser Renditeaufschläge konnte durch die Sorge der Markteilnehmer um die Nachhaltigkeit der Staatsfinanzen erklärt werden. Fiskalische Gründe alleine reichten zur Erklärung allerdings nicht vollumfänglich, denn der rapide Anstieg der Renditenaufschläge im ersten Halbjahr 2012 ging nicht mit einer äquivalenten Verschlechterung der Fundamentaldaten dieser Länder einher. Gleichzeitig bestand akute Ansteckungsgefahr anderer Länder in der Eurozone, was auf systemische und nicht nur länderspezifische Risiken hindeutete.

Ein wesentlicher, treibender Faktor war dabei die Marktbefürchtung über ein unfreiwilliges Auseinanderbrechen der gemeinsamen Währung – d.h. die Angst vor der „Umkehrbarkeit des Euro“ und das damit verbundene implizite Wechselkursrisiko. Diese Einschätzung wurde auch in Modellrechnungen bestätigt, wonach der Renditeaufschlag, der nicht durch Fundamentaldaten erklärt werden konnte, im Juli 2012 für 2-jährige italienische und spanische Staatsanleihen bei bis zu 2 Prozentpunkten lag.

Es gab auch Hinweise, dass internationale Unternehmen sich gegen das Risiko eines Austritts einzelner Mitgliedsländer absicherten. Die britische Finanzaufsicht riet Geldinstituten, für den Kollaps der Eurozone gewappnet zu sein.

Darüber hinaus verloren spanische und italienische Banken ihren Zugang zu marktbasierten Finanzierungsinstrumenten. So wurden zwischen April und Juli 2012 spanische Bankanleihen im Wert von 36 Milliarden Euro fällig, aber nur 0,5 Milliarden Euro konnten im gleichen Zeitraum von spanischen Banken neu emittiert werden.

Unter diesen Rahmenbedingungen mussten wir feststellen, dass die geldpolitische Steuerung in einzelne Teile des Euroraumes eingeschränkt oder teilweise überhaupt nicht funktionierte. Der Leitzins hatte seine leitende Funktion verloren, die geldpolitische Transmission war aufgrund des impliziten Wechselkursrisikos erheblich gestört.

Dieses ökonomische Umfeld trug deutliche Anzeichen einer erheblichen Kreditklemme und eines gravierenden Rückgangs der Wirtschaftsaktivität. Es drohte das Risiko einer beginnenden Deflationsspirale, ein Prozess stetig sinkender Preise. Damit wäre Preisstabilität im ganzen Euroraum nicht mehr gewährleistet gewesen. Wir haben im EZB-Rat intensiv diskutiert und beraten, was die Europäische Zentralbank unter solchen Bedingungen tun soll und muss, um ihren Aufgaben und Verantwortlichkeiten gerecht zu werden.

Effektives Handeln

Das von uns ins Auge gefasste Instrument musste effektiv sein, um die unbegründete Sorge vor dem Umkehrbarkeit der Währungsunion und die dadurch bedingte Beeinträchtigung unseres geldpolitischen Mandates aus dem Weg zu räumen.

Wir haben bei der Ausgestaltung des OMT aus den Erfahrungen mit dem ersten Anleihekaufprogramm aus 2010, dem Securities Markets Programme (SMP), gelernt und das OMT noch zielgenauer zugeschnitten. Vom SMP unterscheidet sich das OMT durch die folgenden Merkmale:

Erstens, strikte Konditionalität durch die Bindung von OMTs an ein EFSF/ESM Programm. Dadurch wird sichergestellt, dass der Reformdruck auf die betroffenen Mitgliedsstaaten hoch bleibt und sie zu Fiskaldisziplin angehalten werden. Mit dem OMT sollen lediglich ungerechtfertigte Zinsspitzen abgeschnitten werden. Ich möchte an dieser Stelle sehr deutlich machen, dass das OMT nicht das Ziel einer Vereinheitlichung der Finanzierungsbedingungen der Mitgliedstaaten hatte. Der Marktmechanismus soll im Übrigen weiter greifen.

Wichtig ist in diesem Zusammenhang auch, dass ein EFSF/ESM-Programm eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für OMTs ist. Es gibt keinen Automatismus. Der EZB-Rat wird in jedem Einzelfall unabhängig und ausschließlich mit Blick auf die geldpolitische Notwendigkeit über OMTs entscheiden.

Zweitens wollen wir uns mit dem OMT auf den kurzfristigen Bereich der Zinsstrukturkurve, also auf den Laufzeitenbereich von 1 bis 3 Jahren beschränken, denn auch die übrigen geldpolitischen Instrumente des Eurosystems sind traditionell auf diesen Zeitraum ausgerichtet.

Drittes Unterscheidungsmerkmal des OMT zum SMP ist die Transparenz unseres Handelns durch entsprechende Veröffentlichungen von Informationen zu OMT-Interventionen.

Viertens unterscheiden sich die Programme dadurch, dass wir im Rahmen des OMT nicht nur Staatsanleihen ankaufen, sondern sie auch wieder verkaufen können und dass die Bewertung zu Marktpreisen und nicht mit Blick auf die Endfälligkeit erfolgt.

Fünftens haben wir angekündigt, dass wir ex-ante bereit sind, OMTs „uneingeschränkt“ durchzuführen. Wir sind davon überzeugt, dass es dieses starken Signals an die Marktteilnehmer bedarf, um sie von der Ernsthaftigkeit und Entschlossenheit, mit der wir das Ziel der Preisstabilität verfolgen, zu überzeugen. Dabei ist aber durch die Ausgestaltung des OMT für jeden offensichtlich, dass das Programm faktisch begrenzt ist, etwa durch die Beschränkung auf das kurze Laufzeitende und den dadurch beschränkten Pool von Anleihen, die überhaupt erworben werden könnten.

Von OMTs werden – sollten sie denn getätigt werden – keine Inflationsgefahren ausgehen. Für jeden Euro, den das Eurosystem für Staatsanleihen ausgibt, wird ein Euro der Geldmenge im Euroraum entzogen. Das haben wir bereits bei dem mittlerweile beendeten SMP-Programm erfolgreich unternommen.

Kaum ein Jahr nach der Ankündigung des OMT-Programms sind die positiven Auswirkungen sichtbar, wobei sicher auch die Reformanstrengungen insgesamt diese Entwicklung ermöglicht haben:

Erstens, der Zugang von Unternehmen und Banken zum Kapitalmarkt wurde wieder möglich

Zweitens, der Renditeaufschlag spanischer Staatsanleihen gegenüber 10jährigen deutschen Staatsanleihen fiel von über sechs Prozentpunkten im Juli 2012 auf rund unter drei Prozentpunkte im Mai 2013. Gleichzeitig gingen die Aufschläge der italienischen Anleihen von über fünf Prozentpunkten auf die Hälfte zurück. Ein weiteres – und für die deutschen Sparer wichtiges – Zeichen der Normalisierung ist der Anstieg der Renditen deutscher Staatsanleihen um etwa einen viertel Prozentpunkt über den gleichen Zeitraum.

Drittens, die Target-Salden, ein wichtiger Indikator für die Fragmentierung innerhalb der Währungsunion, haben sich in bemerkenswertem Umfang verringert. Im Vergleich zum Höchstwert in 2012 gingen sie um 285 Milliarden Euro bzw. rund 25 % zurück und befinden sich daher heute auf dem gleichen Niveau wie Ende 2011.

Zusammengefasst lässt sich daher sagen, dass die Ankündigung des OMT zur Stabilisierung der Lage deutlich beigetragen hat. Unternehmen, Banken und Haushalte im gesamten Euroraum haben von dieser Maßnahme profitiert. Destruktive Extremszenarien wurden eliminiert und der beschädigte Transmissionsmechanismus ein Stück weit repariert.

Reichweite der Währungspolitik und Handeln innerhalb des EZB-Mandats

Ich komme nun zum ersten von zwei Punkten, denen wir nach Bitten des Berichterstatters besondere Aufmerksamkeit schenken sollten: Die „Reichweite der Währungspolitik” und das beinhaltet die Frage, ob wir im Rahmen unseres Mandates handeln.

Unser Mandat ist in Artikel 127 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) deutlich formuliert: Die Europäische Zentralbank soll Preisstabilität gewährleisten.

Bereits nach dem Wortlaut des europäischen Primärrechts ist es der Europäischen Zentralbank und den nationalen Zentralbanken des Eurosystems gestattet, im Rahmen der währungspolitischen Aufgaben Staatsanleihen auf den Finanzmärkten zu kaufen (Art. 18.1 EZSB-/EZB-Satzung).

Während der Vertrag deutlich sagt, welches Ziel die EZB verfolgen muss, gibt er ebenso deutlich wieder, was die EZB nicht darf.

Artikel 123 AEUV verbietet monetäre Haushaltsfinanzierung. Insbesondere dürfen wir keine Staatsanleihen unmittelbar, d.h. auf dem Primärmarkt kaufen. Staatsanleihen können nur erworben werden, wenn sie sich bereits auf dem Markt befinden und frei gehandelt werden. Der Marktmechanismus, das grundlegende Prinzip, dem Mitgliedstaaten für ihre eigenverantwortliche Finanzierung folgen müssen, soll greifen.

Deshalb interpretieren wir das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung auch dahingehend umfassend, dass Umgehungshandlungen erfasst werden. Der Erwerb von neu ausgegebenen Staatsanleihen unterliegt Sperrzeiträumen, in denen der Kauf einer emittierten Anleihe nicht möglich ist. Die Zentralbanken des Eurosystems beobachten zudem das Emissionsverhalten der Mitgliedstaaten, Banken und Marktakteure auf Zeichen unangemessenen Zusammenwirkens. Wenn beispielsweise ein Staat alle seine Anleiheemissionen auf eine kurze Laufzeit von bis zu 3 Jahren umstellen würde, dann würden wir darauf reagieren.

Mögliche Auswirkungen von EZB-Maßnahmen auf nationale Haushalte

Der Berichterstatter hat uns gebeten, auch auf mögliche Auswirkungen unserer Maßnahmen auf die nationalen Haushalte einzugehen.

Die Durchführung von Geldpolitik ist naturgemäß immer mit Risiken verbunden. Aus diesem Grund halten Zentralbanken Kapital und bilden Rückstellungen und Rücklagen, um für diese Risiken vorzusorgen. Dies trägt zu ihrer finanziellen Unabhängigkeit bei.

Angesichts der in den zurückliegenden Jahren angestiegenen Bilanzsummen und der damit verbundenen erhöhten Risiken haben die Zentralbanken des Eurosystems ihre finanziellen Puffer weiter erhöht. Ende des Jahres 2012 haben sich die Rückstellungen auf 56,5 Mrd. Euro und die Rücklagen auf 76,6 Mrd. Euro erhöht.

Das Eurosystem ist verpflichtet, finanzielle Risiken bestmöglich unter Kontrolle zu halten. Der institutionelle Rahmen für OMTs ist daher so gestaltet, dass Risiken für das Eurosystem tragbar und kontrollierbar sind, beispielsweise durch die schon erwähnte Ausrichtung des Programms auf das kurze Laufzeitende.

Die mit OMTs verbundenen Risiken würden sich nur dann verwirklichen, wenn ein Mitgliedstaat unsolide Politik betriebe und mit seinem Schuldendienst ausfiele.

Sowohl für die EZB als auch für die nationalen Zentralbanken gilt dabei vereinfacht dargestellt die Mechanik, wonach Verluste in die Gewinn- und Verlustrechnung einfließen. Sollte auch nach Berücksichtigung aller Rückstellungen und Rücklagen ein Nettoverlust verbleiben, so könnte er als Verlustvortrag in die Bilanz eingestellt und in den Folgejahren mit möglichen Nettoeinkünften ausgeglichen werden.

Wichtig ist, dass aus dem Grundsatz der finanziellen Unabhängigkeit abgeleitet wird, dass eine Zentralbank auf Dauer angemessen kapitalisiert sein muss. Daraus folgt aber keineswegs, dass jeder Verlustvortrag sofort und vollumfänglich durch die Kapitaleigner bzw. die Mitgliedsstaaten auszugleichen wäre.

Schluss

Zum Schluss möchte ich meine Argumente noch einmal zusammenfassen.

Die Ankündigung von OMT war und ist der notwendige und angemessene Schritt, um die Störung der geldpolitischen Transmission aus Sorge vor einem unfreiwilligen Auseinanderbrechen der Währungsunion zu beheben. Die Risiken des Nicht-Handelns wären größer gewesen.

Die Europäische Zentralbank und ihre Entscheider sind sich der Grenzen ihres geldpolitischen Mandats bewusst. Unsere Maßnahmen zielen auf den Erhalt der geldpolitischen Transmission, und darauf, das unfreiwillige Auseinanderbrechen des Währungsraumes zu verhindern. Die EZB darf, kann und will das Handeln von demokratisch legitimierten Regierungen nicht ersetzen. Im Gegenteil. Das OMT-Programm ist deshalb darauf ausgerichtet, den Marktmechanismus zu schützen, um die Mitgliedstaaten anzuhalten, die notwendigen Reform zu unternehmen.

Die Europäische Zentralbank wird in voller Unabhängigkeit – aufgrund ihrer eigenen Lagebeurteilung – darüber entscheiden, ob und zu welchem Zeitpunkt sie an den Sekundärmärkten für Staatsanleihen aus geldpolitischen Gründen interveniert.

Die vom EZB-Rat gesetzten Rahmenbedingungen für das OMT-Programm gewährleisten nicht nur, dass die Europäische Zentralbank im Rahmen ihres geldpolitischen Mandats handelt, sondern auch die Einhaltung des Unionsrechts, besonders des Verbots der monetären Haushaltsfinanzierung.

Ich bin der festen Überzeugung, dass das OMT die richtige Entscheidung für die Gewährleistung von Preisstabilität in der Eurozone war. Denn nur eine Währung, an deren Bestand es keinen Zweifel gibt, kann eine stabile Währung sein.

Für Ihre Fragen stehe ich sehr gerne bereit.

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