Bankenrettung durch die EZB?

Einführende Bemerkungen von Jörg Asmussen, Mitglied des Direktoriums der EZB,
Berlin, 18. Juni 2012

Sehr geehrter Herr Dr. Schick,

sehr geehrte Damen und Herren,

Als ich zu dieser Veranstaltung eingeladen wurde, hieß der Arbeitstitel „Die Rolle der EZB in der Krise“. Über den Titel, der nun schlussendlich über dieser Veranstaltung steht, „Bankenrettung durch die EZB“ bin ich etwas verwundert. Er zeigt, dass die öffentliche Diskussion über ein komplexes Thema wie die Maßnahmen der Zentralbank nicht einfach ist. Und dass manche Zusammenhänge auf Grund falscher Informationen, unzureichender Analysen, übermäßiger Vereinfachung oder gewollter politischer Überspitzung auf eine Weise reduziert werden, die einer fundierten Betrachtung nicht zuträglich ist. Umso wichtiger ist die heutige Veranstaltung. Vielen Dank für die Einladung.

In meinen einführenden Bemerkungen möchte ich von vorneherein kurz auf zwei implizite Behauptungen eingehen, die in der Veranstaltungsankündigung zu finden sind, und auch in der öffentlichen Diskussion im Raum stehen:

• Erstens: Die EZB betreibt Bankenrettung und wird ihrem Mandat untreu;

• Zweitens: Die EZB vergibt Kredite an Banken ohne Konditionen und mit erheblichen Risiken für die europäischen Steuerzahler.

Beide Behauptungen möchte ich im Folgenden widerlegen.

1. Behauptung: Die EZB betreibt Bankenrettung und wird ihrem Mandat untreu

Erlauben Sie mir zu Beginn ein paar erklärende Worte zur Rolle der Zentralbank und der Funktionsweise ihrer Geldpolitik – „back to basics“ sozusagen: Die vorrangige Aufgabe unsere Geldpolitik ist die Gewährleistung der Preisstabilität auf mittlere Sicht im gesamten Euroraum. So steht es im EU-Vertrag. Diesem Auftrag sind wir treu geblieben: die durchschnittliche Preissteigerungsrate im Euroraum seit der Einführung des Euro beträgt 2%. Dies entspricht exakt der mittelfristig anvisierten Preissteigerungsrate.

Operationell setzen wir unseren Auftrag in voller Unabhängigkeit mit Hilfe des uns überantworteten Instrumentariums um: dem Leitzins und der Steuerung der Liquidität über Refinanzierungsgeschäfte.

In normalen Zeiten steuert die EZB die Tagesgeldsätze am Inter-Bankenmarkt in die Nähe des Leitzinses über ihre Kreditvergabe in den sogenannten Hauptrefinanzierungsgeschäften.

In Krisenzeiten jedoch, wenn Zentralbankliquidität nicht frei unter Banken ausgetauscht wird, drohen die Tagesgeldsätze im Geldmarkt über den Leitzins zu steigen. Wenn also unser zinspolitischen Signal eines Leitzinses von, sagen wir, 1% in einem dysfunktionalen Inter-Bankenmarkt nicht entsprechend reflektiert wird, und die Geldmarktzinsen signifikant höher sind, dann sprechen wir von einer Behinderung der geldpolitischen Transmission. Dies schafft ein Problem für die Zentralbank, denn es steht zu befürchten, dass wegen derartiger Probleme am Inter-Bankenmarkt am Ende Banken außer Stande sind, Kredite an Unternehmen und Haushalte zu vergeben.

Um eine komplette Austrocknung der Geldmärkte mit unabsehbaren Folgen für die gesamten Volkswirtschaften zu vermeiden, übernahm die EZB direkt die Intermediationsfunktion für die Liquiditätsversorgung der Banken, in Form von Sondermaßnahmen:

• Erstens: seit Oktober 2008 führt die EZB ihre Refinanzierungsgeschäfte als Mengentender mit vollständiger Zuteilung durch. Gegen Sicherheiten erhalten Kreditinstitute so viel Zentralbankliquidität wie sie nachfragen. Dies reduziert das Liquiditätsrisiko der Banken dramatisch, was es ihnen auch erleichtert, sich wieder im Geldmarkt zu finanzieren.

• Zweitens: die Laufzeit von längerfristigen Operationen wurde erweitert: zunächst auf sechs und zwölf Monate, im Dezember 2011 sogar auf drei Jahre. Dies bietet den Banken über einen längeren Zeitpunkt eine sichere Refinanzierungsquelle.

• Drittens: die Liste der als Sicherheiten akzeptierten Wertpapiere wurde temporär erweitert. Dies erleichtert Instituten die Teilnahme an den EZB Operationen.

• Viertens, in Kooperation mit Notenbanken wie der Federal Reserve hat die EZB auch Liquidität in Fremdwährungen wie dem US Dollar bereitgestellt.

Außerdem hat die EZB der Behinderung des Transmissionsmechanismus an den Wertpapiermärkten entgegengewirkt: durch Käufe gedeckter Schuldverschreibungen im Rahmen der beiden Covered Bond Purchase Programme (CBPP, CBPP2); und durch Käufe von Staatsanleihen am Sekundärmarkt im Rahmen des Securities Market Programmes.

Um Störungen in der geldpolitischen Transmission ging es auch bei den beiden Refinanzierungsoperationen mit 3-jähriger Laufzeit, die die EZB im Dezember und Februar durchgeführt hat.

Die EZB hat sich im Herbst 2011 in einer kritischen Situation zu diesen Maßnahmen entschieden, um ein Austrocknen der Liquiditätsbereitstellung über den Interbankenmarkt und in der Folge eine Kreditklemme abzuwenden. Beides hätte unabsehbare Folgen für die Realwirtschaft gehabt, und damit für Wachstum und Beschäftigung.

In beiden 3-Jahres Operationen wurden den Banken besicherte Kredite in Höhe von je rund 500 Milliarden Euro gewährt. Der Nettoliquiditätsfluss betrug allerdings nur die Hälfte. An der ersten Operation nahmen rund 500 Kreditinstitute teil, an der zweiten circa 800. Darunter waren viele kleine Institute, wie zum Beispiel Volksbanken und Sparkassen.

Diese Banken vergeben Kredite vorranging an Mittelständler, die das Rückgrat der Wirtschaft im Euroraum bilden.

Lassen Sie mich nochmals betonen: Ziel und Begründung dieser Maßnahmen ist und bleibt die Wiederherstellung der geldpolitischen Transmission, die unerlässlich für die Erfüllung unseres Mandats ist.

Wir können Liquidität zur Verfügung stellen und haben dies getan. Was wir nicht können, ist Banken Kapital zur Verfügung stellen, um sie zu rekapitalisieren. Wir können nicht deren Bilanzen aufräumen und sie sanieren oder abwickeln. Das ist nicht Teil unseres Mandats und dazu fehlen uns die Instrumente. Das müssen andere tun. Dies ist eine fundamentale – konzeptionelle und praktische – Unterscheidung zwischen Zentralbankaktionen und „Bankenrettung“, die auch in der öffentlichen Diskussion mehr Beachtung finden sollte.

2. Behauptung: Die EZB vergibt Kredite an Banken ohne Konditionen und mit erheblichen Risiken für die europäischen Steuerzahler.

Wird es damit den Banken zu leicht gemacht? Billiges Geld ohne Gegenleistung der Banken und mit erheblichen Risiken für die EZB-Bilanz?

Zuweilen heißt es, die 3-Jahres Operationen seien zu günstig gewesen und eine unangemessene Subvention für die europäischen Banken. Dazu Folgendes: der Zinssatz der beiden Operationen ist an den Leitzins der EZB gekoppelt. Wenn die EZB diesen erhöht, steigen auch die Kosten für die Institute für die verbleibende Laufzeit.

Wie steht es um die Konditionen des Geschäfts? Zunächst einmal handelt es sich bei dieser Form der EZB-Liquidität der EZB um Kredite. Zusätzlich legt das Statut der EZB selbst fest (in Artikel 18.1), dass die EZB Liquidität nur gegen ausreichende Sicherheiten vergeben darf. Überhaupt dürfen nur finanziell solide Institute an Refinanzierungsgeschäften teilnehmen. Falls Institute während der Laufzeit einer Operation die nötigen Voraussetzungen nicht mehr erfüllen, können diese suspendiert werden.

Ich höre oft, dass die EZB ihre Liquiditätsbereitstellung an weitere Bedingungen knüpfen sollte: nur so würde das Geld auch wirklich bei Firmen und Haushalten ankommen; nur so würden keine überhöhten Managergehälter gezahlt, und so weiter.

In diesem Zusammenhang sollte jedoch der Rechtsrahmen der EZB beachtet werden. Der EU-Vertrag verpflichtet die EZB, „im Einklang mit dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb, wodurch ein effizienter Einsatz der Ressourcen gefördert wird“, zu handeln. Die Weiterverwendung der Zentralbankliquidität ist also den Kreditinstituten zu überlassen.

Selbstverständlich hat die EZB seit geraumer Zeit darauf ihre Erwartung hingewiesen, dass die europäischen Banken ihre operativen Gewinne in die Gesundung ihrer Bilanzen stecken sollten, und nicht in die Ausschüttung von Dividenden oder die exzessive Vergütung ihres Führungspersonals. Diese berechtigten Aufforderungen rechtskräftig durchzusetzen liegt jedoch außerhalb des Kompetenzbereichs der EZB. Es sind die nationalen Aufsichtsbehörden oder der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde EBA, oder auch der Gesetzgeber, die in dieser Hinsicht über die notwendigen Instrumente verfügen.

Gibt es Grund zur Sorge um die EZB-Bilanz, und damit letztlich Sorge um das Geld der Steuerzahler? Wie bereits erwähnt kann die EZB nur Kredite an solvente Institute gegen ausreichende Sicherheiten vergeben. Für all ihre Kreditgeschäfte bewertet die EZB alle hinterlegten Sicherheiten regelmäßig und nimmt großzügige Abschläge vor. Die verliehene Kreditsumme ist somit übersichert. Bei den zuletzt zugelassenen Kreditforderungen liegt der Abschlag durchschnittlich bei 53%, teils sogar bei 75%.

Richtig ist jedoch auch, dass alle Zentralbank-Geschäfte ein Kreditrisiko bergen. Dies gilt für Standard- und Sondermaßnahmen, in wirtschaftlich guten wie in schlechten Zeiten.

Generell sind unsere Maßnahmen keine permanente Liquiditätshilfe für das Finanzsystem. Sie sind zeitlich befristet. Konzeptionell und praktisch sind wir auf den Ausstieg vorbereitet.

Angesichts der zunehmenden Spannungen an den Finanzmärkten ist es jedoch verfrüht, mit einem Ausstieg zu beginnen.

Maßnahmen der EZB können nicht ersetzen, was die Regierungen zur Lösung der Krise leisten müssen: Budgetkonsolidierung, Strukturreformen für Wachstum und Beschäftigung, Stärkung des Bankensektors.

Die EZB hat ihren Beitrag geleistet und wird es weiter tun, etwa wenn es darum geht einen Beitrag zu einer Vision zu entwickeln, wo wir in und mit Europa in 10 Jahren stehen wollen. Am Zug sind nun aber auch und in erster Linie die Regierungen.

Vielen Dank.