Auswirkungen der Finanzkrise auf die Finanzwirtschaft: Lehren und konsequenzen

Rede von Gertrude Tumpel-Gugerell, Mitglied des Direktoriums der EZB
DIIR-Forum, Kreditinstitute 2010
Düsseldorf, 4. Oktober 2010

Meine sehr geehrten Damen und Herren,

es ist mir eine große Ehre, heute beim Forum des Deutschen Instituts für Interne Revision sprechen zu dürfen.

„Re-vision“ ( das bedeutet, etwas aus einer anderen Perspektive erneut zu betrachten. Die Finanzkrise hat deutlich gemacht, dass wir die Ordnung des Finanzsystems erneut in Augenschein nehmen müssen, um es zu verbessern. Dazu gehört, dass wir sowohl den regulatorischen Rahmen als auch die Unternehmenssteuerung und -kontrolle „Corporate Governance“ der Finanzmarktteilnehmer „re-vidieren“ müssen.

In der Reform der Finanzmarktregulierung, wurde viel erreicht. Besonders mit Einigung über die neuen Finanzmarktregelungen „Basel III“ des Baseler Ausschusses. Doch vieles bleibt noch zu tun. Wir müssen die Widerstandsfähigkeit des globalen Finanzsystems kontinuierlich stärken und einen Nährboden für ausgewogenes, nachhaltiges Wirtschaftswachstum schaffen. Um dies zu erreichen, müssen wir unsere Finanzsysteme, unsere öffentlichen Haushalte und das Netz nationaler wie auch internationaler Aufsichtsinstanzen für die Weltwirtschaft grundlegend verändern.

Die Krise hat bewirkt, dass viele Regelungen und Vorschriften für die Finanzwirtschaft überarbeitet werden. Bei der Gestaltung des regulatorischen Rahmens, der für ein auf lange Sicht widerstandsfähiges Finanzsystem sorgen soll, sind wir schon gut vorangekommen. Dennoch: die Stärkung des regulatorischen Rahmens ist notwendig, aber als politische Antwort nicht hinreichend. Um ein stabiles Finanzsystem zu schaffen und Störungen, die durch Regulierungsarbitrage ausgelöst werden können, künftig zu verhindern, ist eine konsistente Umsetzung auf globaler Ebene geboten. Dabei kommt es entscheidend darauf an, dass die Regulierung erstens flexibel ist, um auf neue Entwicklungen reagieren zu können, und dass sie zweitens harmonisiert ist, um Chancengleichheit zu wahren und so Regulierungsarbitrage zu verhindern.

In meiner Rede möchte ich heute drei Themen ansprechen: Zunächst erläutere ich kurz die Auswirkungen der Krise auf die Finanzwirtschaft. Im Anschluss gehe ich auf die Lehren ein, die aus der Krise gezogen werden können, sowohl für die Regulierung als auch für die Finanzinstitute selber. Abschließend erörtere ich die Änderungen der Finanzmarktregulierung, welche die internationale Gemeinschaft als Antwort auf die Finanzkrise vornimmt, um die im Regelwerk festgestellten Schlupflöcher zu schließen.

I. Die Auswirkungen der Finanzkrise auf den Finanzsektor

Starke finanzielle Ungleichgewichte und Schwachstellen im Finanzsektor spielten eine zentrale Rolle bei der Finanzkrise, die aufgrund ihrer systemischen Natur rasch auf die Gesamtwirtschaft übergriff und hohe wirtschaftliche Kosten mit erheblichen Nachwirkungen auf Wachstum und Wohlstand verursachte.

Die Auswirkungen der Finanzkrise ( insbesondere auf den Finanzsektor ( stehen im Zusammenhang mit der verstärkten Abhängigkeit von Interbankenfinanzierung, dem starken Kreditwachstum auf der Basis von expandierenden Verbriefungsgeschäften und unzureichender Risikobeurteilung und Kapitalausstattung.

Die Aktivität institutioneller Anleger an den Wertpapier- und Derivatemärkten wie auch bei Interbanktransaktionen, die seit 2003 kräftig angestiegen war, brach in der zweiten Jahreshälfte 2008 ein und ist seither angesichts erhöhter Kontrahentenrisiken verhalten geblieben.

Der Liquiditätsschwund infolge des höheren Risikobewusstseins und Transparenz strukturierter Produkte und der fast vollständige Zusammenbruch der Verbriefungsmärkte hatten tief greifende Auswirkungen auf den Finanzsektor. Schwer betroffen war die bankbasierte Intermediation, da Banken die von ihnen vergebenen Kredite nicht mehr weiterverkaufen konnten; die Folge war ein ungewolltes Anschwellen ihrer Bilanzen zu einer Zeit, in der die Refinanzierungsmärkte eintrockneten. Die anhaltende Störung der Verbriefungsmärkte, gekoppelt mit der dringenden Notwendigkeit der Rekapitalisierung und des Schuldenabbaus in den Bankbilanzen, führte zu einer Einschränkung der Vergabe von Bankkrediten, die wiederum Auswirkungen auf die Realwirtschaft hatte.

Was die Zukunft angeht, hat sich sowohl die Liquiditäts- als auch die Profitsituation des Finanzsektors verbessert. Trotzdem, aufgrund der mit Unsicherheit behafteten zukünftigen Wachstumsentwicklungen der Gesamtwirtschaft - auch durch die derzeitigen Anspannungen der Staatsfinanzen – ist auch das Wachstum und die zukünftige Rentabilität mit Unsicherheit behaftet.

II. Lehren aus der Krise und Lücken des regulatorischen Rahmens, Umsetzung des Regelwerks und Corporate Governance

Lassen Sie mich zum zweiten Punkte kommen, nämlich den Lehren aus der Krise und den Lücken im regulatorischen Rahmen, die durch die Krise sichtbar wurden. Ich möchte dabei zwei Fragen aufgreifen: Erstens, war das Regelwerk angemessen bzw. war seine Umsetzung effizient? Und zweitens, war die Unternehmenssteuerung und -kontrolle in den Finanzinstituten angemessen?

War die Regulierung zu lax?

Zunächst zu der Frage der Angemessenheit des Regelwerks, das für den Bankensektor galt und bis heute gilt: Die Investitionen in risikoreiche Anlagen und die damit verbundene Akkumulation von Risiken, die in der Krise offenkundig wurden, erfolgte hauptsächlich zu der Zeit, als Basel I, der Vorgänger von Basel II, noch in Kraft war.

Es ist bekannt, dass Basel I mehrere Mängel hatte. Es war nicht risikosensitiv genug, es wurde den Herausforderungen der Innovation und des Risikomanagements von Banken nicht ausreichend gerecht, und – was ebenso wichtig ist – es begünstigte Regulierungsarbitrage. Diese Mängel waren von der Gemeinschaft der Regulierungsinstanzen erkannt und im Rahmen von Basel II behoben worden. In dieser Hinsicht – und gegeben das Ziel, das regulatorische Eigenkapital besser an zugrunde liegende Risiken anzupassen und Regulierungsarbitrage zu verhindern - war Basel II bereits ein bedeutender Schritt zur Schaffung eines stabileren Finanzsystems.

Dennoch hat die Krise auch Schwächen aufgezeigt. Eine solcher Schwächen von Basel II war seine zu starke Abhängigkeit von Ratings sowie die Tatsache, dass es bestimmte Risiken nicht richtig identifizierte (z. B. die prozyklische Wirkung, unvorsichtige Verwendung von Spezialgesellschaften oder Engagements in komplexen Produkten usw.). Auch konzentrierte sich Basel II - wie die Regulierung und Aufsicht generell - auf einzelne Institute, und hat systemische Risken nicht erfasst. Die Krise hat allerdings gezeigt, dass Art und Umfang von Systemrisiken im Finanzsektor nicht nur mit der potenziellen Illiquidität oder Insolvenz großer Finanzinstitute zusammenhängen, sondern auch mit der engen Verflechtung der Finanzinstitute, -märkte und -infrastrukturen.

Eine makro-prudenzielle Finanzaufsicht fehlte, so dass die Regulierungs- und Aufsichtsinstanzen kein umfassendes Gesamtbild des Finanzsektors und seiner Verflechtungen hatten. Dies verschleierte die Gefahren, die damit verbunden waren, dass zu viele Finanzinstitute ähnliche Risiken übernahmen; zudem war es dadurch schwieriger, das Anwachsen von Ungleichgewichten, die in Bezug auf die Sicherheit des Finanzsektors sehr relevant wurden, zu erkennen und korrekt zu bewerten.

Dabei fehlte es nicht an Analysen und Prüfungen der Finanzstabilität. Viele Zentralbanken, auch die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich und die EZB, führten schon vor der Krise Stabilitätsanalysen durch, bei denen Auswirkungen wachsender Ungleichgewichte thematisiert wurden. Die Etablierung einer gründlichen makro-prudenziellen Aufsicht mit einem entsprechenden Handlungsinstrumentarium, z. B. dem Aussprechen von Risikowarnungen und gegebenenfalls von politischen Empfehlungen mit Nachprüfung, von großer Bedeutung. Das Regelwerk für die Finanzaufsicht ist grundlegend überarbeitet worden. Ich werde im Zusammenhang mit den aktuellen Änderungen des Regelwerks darauf zurückkommen.

Das Hauptziel von Basel II war, wie gesagt, das aufsichtsrechtliche Eigenkapital besser an zugrunde liegende Risiken anzupassen. Das Hauptaugenmerk von Basel II galt also der Risikogewichtung, während die Definition von Kapital praktisch dieselbe blieb. Dies implizierte, dass keine großen Anstrengungen unternommen wurden, um die Fähigkeit von aufsichtsrechtlichem Eigenkapital (besonders von Kernkapital) zur Verlustabsorption zu sichern. Dagegen wurden infolge finanztechnischer Innovationen immer mehr Hybridinstrumente in das aufsichtsrechtliche Eigenkapital aufgenommen. In der Krise fehlte dann die Verlustabsorption dieser Hybridinstrumente.

Zudem wurde auf der Ebene der Aufsichtsinstanzen noch an den wichtigsten Bestimmungen der Säule 2 von Basel II gearbeitet, die sicherstellen sollten, dass Unternehmen ausreichend internes Kapital vorhielten, um auch Risiken abzudecken, welche die Säule 1 nicht angemessen erfasste.

Das Zusammenwirken dieser Elemente führte zu der bekannten Situation, dass einige Finanzinstitute ihre Verluste nicht mehr absorbieren konnten, obgleich bei den meisten von ihnen die Eigenkapitalunterlegung noch oberhalb der vorgeschriebenen Untergrenze war. Dadurch wurden in einigen Ländern umfangreiche staatliche Interventionen erforderlich, als sich die Verluste infolge dieser neuartigen Risiken materialisierten.

Schließlich dauerte es sehr lange, Basel II auszuhandeln und mit seiner Umsetzung zu beginnen, da das Regelwerk international vereinbart werden musste. So war Basel II von mehreren wichtigen Industrieländern [z. B. den USA] noch nicht vollständig umgesetzt, als die Krise einsetzte.

Meines Erachtens ist die Frage, ob das Regelwerk Basel II unzureichend war, deshalb nicht mit einem Ja oder einem Nein zu beantworten; dafür ist die Antwort viel zu komplex. Fest steht aber, dass eine Kombination aus vielen verschiedenen Umständen bewirkte, dass Basel II in seiner Entfaltung beeinträchtigt wurde.

Was geschehen wäre, wenn Basel II vollständig und korrekt umgesetzt worden wäre, ist schwer zu sagen. Meiner persönlichen Meinung nach wäre die Finanzkrise nicht komplett verhindert worden. Allerdings hätte ein Teil ihrer Folgen vielleicht erheblich gemildert werden können.

Lassen Sie mich nun zur Frage kommen, ob zu laxe Unternehmenssteuerung und -kontrolle - die so genannte „Corporate Governance“ - in den Finanzinstituten zur Krise beigetragen hat.

War Corporate Governance ein Problem?

Um die Frage gleich zu beantworten: Ich denke, dass Corporate Governance tatsächlich eine Rolle gespielt hat.

Die mangelhafte Unternehmenssteuerung und ‑kontrolle mancher Banken hat Verhaltensweisen am Finanzmarkt gefördert, die zu einer Verschärfung der Krise führten – in einigen Fällen sogar zu spektakulären Verlusten.

Wie die Krise gezeigt hat, gewährleisteten die bestehenden Standards, gerade als es am nötigsten war, nicht die internen Kontrollen, die Unternehmen brauchen, um solide Geschäftspraktiken zu kultivieren.

Aufgrund von Versäumnissen und Schwächen bei der Unternehmenssteuerung und -kontrolle bestand kein Schutz vor exzessiver Risikobereitschaft. In einigen Fällen waren auch die internen Kontrollstrukturen nicht in der Lage, das Fehlverhalten einzelner Personen aufzudecken – mit erheblichen Folgen für die Bank.

Die verwendeten Vergütungssysteme förderten ein extrem kurzfristiges Denken. Zudem erfüllten die Aufsichtsräte ihre Aufgabe nicht immer zufriedenstellend, und das Risikomanagement hätte über mehr Autorität und Unabhängigkeit verfügen können. Dieses Umfeld förderte in manchen Finanzinstituten eine exzessive Risikobereitschaft bei dem Streben nach sehr hohen Renditen.

Wie kann also die Corporate Governance verbessert werden?

Einiges ist schon getan worden: Verschiedene internationale Ausschüsse haben Prinzipien für eine solide Unternehmensführung und Vergütungspraxis herausgegeben oder sind dabei, sie herauszugeben. In Europa hat die Europäische Kommission ein Grünbuch „Corporate Governance in Finanzinstituten und Vergütungspolitik“ veröffentlicht, und in die Richtlinie zu Eigenkapitalanforderungen wurden strikte Anforderungen an Vergütungspraktiken und -mechanismen aufgenommen.

Trotz all dieser regulatorischen und gesetzgeberischen Initiativen ist meiner Ansicht nach ein Umdenken nötig, um die Corporate Governance zu verbessern. Dazu gehören meiner Meinung die zwei wesentlichen Punkte:

Erstens, das Risikomanagement muss stärker beachtet werden. Um hier nachhaltige Erfolge zu erzielen, müssen nicht nur die Regeln geändert werden, sondern die Unternehmensleitung muss auch voll hinter diesen Veränderungen stehen und mit gutem Beispiel vorangehen, indem sie den Regeln entsprechend handelt. Auch muss dafür gesorgt werden, dass das Risikomanagement innerhalb eines Unternehmens unabhängig ist, da es in der Vergangenheit Fälle gab, in denen sich andere Teile einer Unternehmensstruktur über die vom Risikomanagement geäußerten Bedenken hinwegsetzten. Klare Strukturen, höhere Transparenz und eine interne Rechenschaftspflicht helfen, Interessenkonflikte auf persönlicher wie auf geschäftlicher Ebene zu erkennen und zu vermeiden.

Zweitens, die Verbesserung der Vergütungspraktiken ist ein unverzichtbarer Bestandteil dieses Wandels. Die Anreize für die Händler am Finanzmarkt, als auch die der Unternehmensleitung müssen die eingegangenen Risiken adäquat widerspiegeln. Dazu gehört auch, dass die Vergütung nicht ausschließlich an die kurzfristigen Erfolge gekoppelt ist, sondern auch die langfristigen Unternehmensziele beinhaltet.

Zusammenfassend, die Unternehmensstrategie von Banken muss stärker an ihren langfristigen Zielen ausgerichtet werden und die Erreichung dieser Ziele sollte nicht durch die Maximierung von kurzfristigen Profiten durch hoch riskante Geschäfte gefährdet werden.

III. Politische Maßnahmen

Lassen Sie mich nun darüber sprechen, welche konkreten Maßnahmen für den Finanzsektor und seine Regulierung beschlossen bzw. auf den Weg gebracht wurden und was noch zu tun ist. Die internationale Gemeinschaft hat unter der Führung der G 20 einen umfassenden Katalog von Maßnahmen vereinbart, welche die festgestellten Schwächen des regulatorischen und aufsichtsrechtlichen Rahmens beseitigen sollen. Im November 2008, mitten in der Krise, verpflichtete sich die G 20, „unsere Regulierungssysteme, die Aufsicht und das Risikomanagement zu stärken und sicherzustellen, dass alle Finanzmärkte, Finanzprodukte und Marktteilnehmer ihren Umständen entsprechend reguliert oder überwacht werden“ [1]. Nach dieser Selbstverpflichtung wurde ein ambitioniertes Reformpaket vereinbart.

Der bisherige Fortschritt ist insgesamt bedeutend. Dennoch dürfen wir uns nicht mit dem Erreichten zufrieden geben. Es ist noch viel zu tun; und wenn wir zu der entscheidenden Phase der Umsetzung kommen, sollte diese zeitnah, effizient und konsistent geschehen.

Bislang im Bereich der Regulierung erzielte Fortschritte

Was wurde also bis jetzt erreicht? Hier möchte ich fünf zentrale Bereiche anführen.

Erstens: Das Reformpaket des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht, bekannt als Basel III, wurde im Juli und im September von dem Leitungsgremium des Ausschusses, der „Gruppe der Zentralbankpräsidenten und Leiter der Bankenaufsichtsbehörden“, bestätigt; die bestehenden Eigenkapitalanforderungen werden dadurch deutlich gestärkt. Basel III bildet den Kern der Finanzmarktreform, und die erreichte Vereinbarung ist ein äußerst wichtiger Meilenstein auf unserem Weg zur Reform des regulatorischen Rahmens. Ich möchte, ohne zu sehr ins technische Detail zu gehen, die Hauptelemente der Vereinbarung nennen, die, wie ich meine, die Widerstandsfähigkeit des Finanzsystems verbessern werden:

  • Die Mindestanforderungen für das „harte“ Kernkapital werden von derzeit 2 % vor Anwendung der aufsichtsrechtlichen Anpassungen auf 4,5 % nach deren Anwendung erhöht.

  • Kernkapitalinstrumente werden nach strikteren Kriterien beurteilt, und ihre Quote wird von 4 % auf 6 % angehoben.

  • Ferner wird ein über die regulatorischen Mindestanforderungen nach Anwendung von Abzügen hinausgehender Kapitalerhaltungspuffer auf 2,5 % kalibriert und ist mit hartem Kernkapital zu unterlegen.

  • Zusätzlich wird ein antizyklischer Puffer in einer Bandbreite von 0 % bis 2,5 % des harten Kernkapitals oder einer anderen voll verlustabsorbierenden Kapitalform abhängig von den jeweiligen nationalen Gegebenheiten eingeführt.

  • Diese Eigenkapitalanforderungen werden schließlich durch eine risikounabhängige Verschuldungskennziffer ergänzt, die als Absicherung für die genannten Maßnahmen dienen soll.

Zusammen mit der Einführung eines globalen Liquiditätsstandards dürften diese Reformen zu langfristiger Finanzstabilität beitragen und sicherstellen, dass Banken Perioden wirtschaftlicher und finanzieller Anspannung besser standhalten können.

Ehe ich mit weiteren wichtigen Bereichen fortfahre, noch einige Worte zu den vereinbarten Übergangsregelungen, die zu zahlreichen Diskussionen geführt haben. Seit dem Einsetzen der Krise haben die Banken ihr Kapitalniveau deutlich erhöht. Zusätzlich zu dem bereits beschafften Kapital werden Großbanken, wie die vorläufigen Ergebnisse des Basler Ausschusses zeigen, ab Ende des Jahres 2009 insgesamt noch wesentlich mehr Eigenkapital benötigen, um diesen neuen Anforderungen gerecht zu werden. Daher bin ich der Ansicht, dass die vereinbarten Übergangsregelungen realistisch und umsichtig sind.

Zweitens: Ein anderer Bereich, in dem Fortschritte erzielt wurden, ist die Ausweitung der Finanzmarktregulierung auf Institute, die zuvor nicht der Regulierung unterlagen. Ein Beispiel hierfür ist die Regulierung für Kreditratingagenturen, die in der Europäischen Union gelten wird. Auch in den USA wurde das Dodd-Frank-Gesetz zur Wall-Street-Reform und zum Verbraucherschutz verabschiedet. Es enthält Vorschriften für Kreditratingagenturen sowie für Hedge-Fonds. Im Zusammenhang mit Hedge-Fonds wird in Europa noch über den „Richtlinienvorschlag betreffend die Regulierung der Manager Alternativer Investmentfonds“ diskutiert. Einen positiven Beschluss dieses Richtlinienvorschlages seitens der Gesetzgeber würde ich sehr begrüßen. Die Krise hat gezeigt, welche Wirkungen Hedge-Fonds auf Finanzmärkte und Finanzinstitute haben können.

Drittens: Ein weiterer wichtiger Bereich, in dem noch konkrete Lösungen vorgelegt werden müssen, ist die Verhinderung von Moral Hazard Verhalten durch systemrelevante Finanzinstitute. Wie die Krise gezeigt hat, müssen große und komplexe Finanzinstitute an regulatorische und aufsichtsrechtliche Anforderungen gebunden werden, die in einem angemessenen Verhältnis zu den Risiken stehen, die sie dem Finanzsystem und der Realwirtschaft zumuten. Derzeit wird unter anderem untersucht, wie die Ausfallwahrscheinlichkeit systemrelevanter Institute durch eine Verschärfung der für sie geltenden aufsichtsrechtlichen Anforderungen gesenkt werden kann. Dies umfasst eine Verpflichtung, zusätzliches Sicherheitskapital zu halten, die Verwendung von Contingent-Capital-Instrumenten und die Einführung von Bankabgaben. Ich unterstütze die Arbeit in diesem Bereich und möchte dringend dazu raten, diese Maßnahmen in den Rahmen einer umfassenden Analyse zu stellen, welche die Interaktion zwischen den Vorschlägen und ihren kumulierten Gesamteffekten untersucht.

Viertens: Große Fortschritte gibt es auch in dem wichtigen Bereich der Stärkung der Finanzaufsicht auf der Makro- wie der Mikroebene. Ich freue mich, dass das Parlament vor knapp zwei Wochen dem Gesetzentwurf zugestimmt hat, den Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) und drei gesamteuropäische Aufsichtsbehörden zu errichten. Es ist vorgesehen, dass diese Institutionen ihre Tätigkeit im Januar kommenden Jahres aufnehmen. Bei der EZB werden bereits Vorbereitungen getroffen, damit der ESRB unmittelbar nach seiner formellen Errichtung mit der Arbeit beginnen kann.

Die Hauptaufgabe des ESRB wird darin bestehen, eine gründliche Analyse systemischer Risiken für das Finanzsystem in der Europäischen Union zu liefern und Warnungen auszusprechen, wenn bedeutende Risiken identifiziert werden. Darüber hinaus wird er politische Empfehlungen geben, wie diesen Risiken begegnet werden kann, sodass ein erneutes Anwachsen exzessiver Risiken im Finanzsystem in seiner Gesamtheit verhindert wird. Da der ESRB weitgehend auf mikroprudenzielle Informationen und Daten angewiesen sein wird, wird das Zusammenwirken mit der mikroprudenziellen Finanzaufsicht entscheidend sein.

Die EZB wird dem ESRB und seinem Sekretariat analytische, logistische und administrative Unterstützung bieten. Darüber hinaus wird der Präsident der EZB während einer fünfjährigen Amtszeit den Vorsitz des ESRB innehaben. Ich begrüße es sehr, dass die EZB mit ihrem Engagement für den ESRB weiterhin eine aktive Rolle bei der Sicherung der Finanzstabilität in Europa spielen wird.

Schlussfolgerung

Meine sehr verehrten Damen und Herren, ich fasse zusammen.

Die Finanzkrise hat den regulatorischen Rahmen auf makroprudenzieller und mikroprudenzieller Ebene wie auch auf der Ebene der Corporate Governance in Frage gestellt. In der Reform des Regelwerks sind wir sowohl auf internationaler als auch auf nationaler Ebene schon weit gekommen. Die regulatorischen Reformbemühungen in den angesprochenen Bereichen sind nur einige unter vielen aktuellen Initiativen. Nun geht es darum, die eindrucksvollen Vereinbarungen zu verwirklichen und ein neues, flexibles und zugleich harmonisiertes Regelwerk in die Praxis umzusetzen – in Deutschland, in Europa und weltweit.

Meine Damen und Herren, ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit und wünsche Ihnen allen anregende Gespräche in den nächsten beiden Tagen.



[1]Gipfeltreffen der G 20, 15. November 2008, http://www.bundesfinanzministerium.de/nn_69116/DE/Buergerinnen__und__Buerger/Gesellschaft__und__Zukunft/finanzkrise/075__Sondergipfel__G20__Washington__anl__deutsch,templateId=raw,property=publicationFile.pdf

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