Die neue Finanzarchitektur und die Rolle Europas

Rede von Gertrude Tumpel-Gugerell, Mitglied des Direktoriums der EZB
in der Podiumsdiskussion
“Wege aus der Krise: Die neue Finanzarchitektur und die Rolle Europas”,
Berlin, 19. Mai 2009

Einleitung

Zunächst einmal möchte ich mich bei den Organisatoren dieser Veranstaltung für die Einladung zu dieser höchst interessanten Podiumsdiskussion bedanken.

Seit August 2007 befinden wir uns in einer Finanz- und Wirtschaftskrise, die sich in eine der schärfsten Krisen seit 1929 entwickelt hat. Obwohl wir noch nicht von einem Ende der Krise sprechen können, eines hat uns die aktuelle Krise ganz deutlich vor Augen geführt: Dass Reformbedarf im Finanzsektor besteht. In den vergangenen Jahrzehnten haben die Finanzmärkte eine rasche Entwicklung vollzogen; allerdings konnte die Finanz- und Regulierungsarchitektur mit dieser Entwicklung nicht Schritt halten.

Die derzeitige Krise hat die Funktionsweise des privaten Sektors weltweit beeinträchtigt. Die Risiken wurden unterschätzt und es mangelte an Transparenz. In der Folge entstand an den Märkten Unsicherheit und Misstrauen, was den Handel an den jeweiligen Märkten stark beeinträchtigte.

Die Behörden haben rasch auf diese Herausforderungen reagiert, um das Vertrauen im Markt wiederherzustellen. Die Zentralbanken rund um den Globus haben die Märkte durch die Bereitstellung von Liquidität an den Bankensektor stabilisiert und ihre Leitzinsen auf historisch niedrige Niveaus gesenkt. Auch die nationalen Regierungen haben bewiesen, dass sie schnell auf außergewöhnliche Umstände reagieren können und haben das Bankensystem durch Rekapitalisierungen und Garantien für Bankkredite unterstützt.

Längerfristig gesehen gilt es aber die Widerstandsfähigkeit des Finanzsystems zu stärken, um Krisen dieser Art in Zukunft besser verhindern zu können. Daher besteht die größte Herausforderung für uns darin, langfristige Konzepte zur Krisenprävention und zur Krisenbewältigung zu erarbeiten. Dafür brauchen wir vor allem eine „bessere“ Regulierung und Aufsicht, die der zunehmenden Vernetzung im Finanzsektor Rechnung tragen und einen stärkeren Fokus auf systemische Risiken haben.

Der Schwerpunkt meiner heutigen Ausführungen liegt auf Entwicklungen in und Initiativen für Finanzmärkte. Da ich davon überzeugt bin, dass in der aktuellen Krise nur eine globale Koordination zu effektiven Ergebnissen führt, werde ich mich zunächst den weltweiten Initiativen widmen. Dann werde ich die Rolle Europas bei der Ausgestaltung der künftigen Struktur der Finanzmärkte erörtern. Abschließen werde ich mit einigen Worten zu der Rolle, die die EZB in Zukunft bei der Systemaufsicht einnehmen könnte.

Politische Initiativen auf globaler Ebene

Ich möchte zunächst kurz auf die globalen politischen Initiativen eingehen. Die Art und Weise, wie sich die Krise auf alle wichtigen Wirtschaftsbereiche ausgewirkt hat, hat deutlich die Grenzen nationaler Reaktionen im Hinblick auf die Aktivitäten von grenzüberschreitenden systemisch bedeutenden Institutionen, Märkten und Instrumenten aufgezeigt. Aus diesem Grund können Initiativen, die auf eben diese Aktivitäten abzielen, ihre volle Wirkung nicht ohne Koordination auf globaler Ebene entfalten.

Die internationale Gemeinschaft hat während der Finanzkrise eine beeindruckende Einheit demonstriert. Weltweit wurde ein gemeinsames Verständnis hinsichtlich der Reaktion auf die Herausforderungen erreicht. Ich möchte hierfür einige Beispiele nennen: Der im letzten Jahr erschienene Bericht des Forums für Finanzstabilität (Financial Stability Forum, FSF) mit Empfehlungen zur Stärkung der Widerstandsfähigkeit der Märkte und Institutionen war ein wichtiger Erfolg, der die vorrangig durchzuführenden Maßnahmen vorgab [1]. Die vereinbarten Grundsätze zielten auf das Kapital- und Liquiditätsrisikomanagement von Banken, auf Bewertungsstandards und Transparenz sowie auf die Rolle und Verwendung von Kreditratings, insbesondere die Ratings für strukturierte Finanzprodukte ab. Die Behörden waren darüber hinaus dazu aufgefordert, ihre Reaktionsfähigkeit im Hinblick auf Risiken und ihre Regelungen für Zentralbankgeschäfte in Krisenzeiten zu überprüfen.

Bis Oktober 2008 hatte die G 7 die Maßnahmen zur Bewältigung der Finanzkrise geleitet, die bis zum damaligen Zeitpunkt in erster Linie eine Krise der Finanzsysteme der fortgeschrittenen Volkswirtschaften war. Nach dem Zusammenbruch von Lehman Brothers breitete sich die Finanzkrise auf der ganzen Welt aus. Daher traten im November letzten Jahres die Staats- und Regierungschefs der G-20-Länder in Washington zusammen, um die weltweite Zusammenarbeit zur Bewältigung der Krise zu verstärken. Sie einigten sich hierbei nicht nur auf dringliche Maßnahmen zur Wiederherstellung des globalen Wachstums und zur Stabilisierung der Finanzmärkte, sondern erarbeiteten darüber hinaus auch eine umfassende Reformagenda zur Stärkung der Finanzmärkte und Aufsichtsregimes, damit derartige Krisen in Zukunft verhindert werden können.

Dieser Prozess wurde im April dieses Jahres auf dem Treffen der Staats- und Regierungschefs der G 20 in London fortgesetzt. So erhielt z. B. das neue Financial Stability Board (FSB), der Nachfolger des FSF mit erweiterter Mitgliederzahl den Auftrag, zusammen mit dem IWF Frühwarnungen auszusprechen. Außerdem wurde Einigung darüber erzielt, die Regulierung und Aufsicht auf alle systemrelevanten Institutionen, Instrumente und Märkte auszuweiten.

All das zeigt, dass auf globaler Ebene viele Entscheidungen getroffen wurden, von denen viele bereits in die Praxis umgesetzt wurden. So wurden mehrere internationale Gremien (wie z. B. der FSB oder der Basler Ausschuss) durch die Aufnahme neuer Länder vergrößert. Außerdem, wurden Vorschläge zur Stärkung der Basel II Eigenkapitalbestimmungen - besonders im Hinblick auf die Behandlung von Verbriefungsaktivitäten und Risiken aus dem Handelsbuch - erarbeitet. Darüber hinaus wurden - ebenfalls vom Basler Ausschuss - Grundsätze für solides Liquiditätsrisikomanagement und Aufsicht veröffentlicht. [2]

Wichtig ist nun, bei der Umsetzung der noch offenen Themen die Dynamik beizubehalten. Erlauben Sie mir, kurz drei Punkte anzuführen, die hierbei meiner Meinung nach von besonderer Bedeutung sind:

Erstens müssen wir Überlegungen im Hinblick auf die Finanzstabilität und das Systemrisiko größere Bedeutung beimessen; dies gilt insbesondere für die globale Überwachung der Systemstabilität und die Aufsicht über grenzüberschreitende systemrelevante Institutionen. Für die Aufsicht über grenzüberschreitende systemrelevante Institute brauchen wir starke internationale Zusammenarbeit und klare Regeln besonders hinsichtlich der Lastenteilung. Für die globale Überwachung von Systemrisiken kommt der geplanten engen Zusammenarbeit zwischen dem Internationalen Währungsfonds und dem Financial Stability Board bei der Durchführung von Frühwarnmaßnahmen eine entscheidende Bedeutung zu.

Zweitens muss die Prozyklizität des Finanzsystems eingeschränkt werden. Dabei wird es wesentlich sein, dass das Financial Stability Board, der Basler Ausschuss und andere Stellen angemessene Instrumente zur Regulierung und Aufsicht entwickeln und umsetzen, um den Aufbau von Rücklagen in guten Zeiten zu fördern und potenzielle Schadensanfälligkeit in Zeiten von Stress zu verringern. Auch wird es darum gehen, die Wahrscheinlichkeit von einzelnen Bankeninsolvenzen durch entsprechende Eigenkapitalausstattung zu verringern.

Drittens müssen Regulierung und Aufsicht verbessert und erweitert werden. Lassen Sie mich in diesem Zusammenhang besonders betonen, dass alle Institutionen, Märkte und Instrumente von systemischer Bedeutung einer angemessenen Regulierung und Aufsicht unterliegen sollten. Dies schließt insbesondere systemrelevante Hedgefonds, Kreditratingagenturen und die Märkte für außerbörsliche Derivate ein, deren Einbindung in das „regulatorische Netz“ bereits von den Staats- und Regierungschefs der G 20 verabschiedet wurde. Nur so können wir in Zukunft sicherstellen, dass Regulierungsarbitrage zwischen Sektoren und Märkten vermieden werden und keine sogenannten „Schattensektoren“ entstehen.

Die Rolle Europas

Lassen Sie mich nun zur Schlüsselfrage der heutigen Podiumsdiskussion kommen: Wie sollte die Rolle Europas innerhalb dieser neuen Finanzarchitektur aussehen?

Meiner Meinung nach bietet sich Europa die Chance, bei der Ausgestaltung der Zukunft der Finanzmärkte eine maßgebliche Position zu spielen, wenn es hierbei koordiniert und kooperativ vorgeht. Ich denke dafür sind erste Grundsteine gelegt. Denken wir nur einmal an die Entschlossenheit, die die Staatsoberhäupter der EU letzten Herbst bei der Bewältigung der Finanzkrise demonstrierten; damals erstellten sie gemeinsam einen einheitlichen europäischen Aktionsplan, die Erklärung von Paris. Aktuell laufen die Verhandlungen über wichtige Änderungen der europäischen Aufsichtsstrukturen, die auf den Empfehlungen des De-Larosière-Berichts basieren. Zu diesen zählt die Empfehlung, die sogenannten Level-3-Ausschüsse der nationalen Aufsichtsbehörden in europäische Behörden umzuwandeln. Außerdem soll im Bereich der Systemaufsicht unter Federführung von EZB/ESZB ein „Europäischer Rat für Systemrisiken“ (European Systemic Risk Council, ESRC) geschaffen werden.

Lassen Sie mich kurz auf einen Aspekt eingehen, der in der aktuellen politischen Debatte etwas in den Hintergrund gerückt ist: Die politischen Initiativen sollten mit einem weiteren Streben nach Finanzmarktintegration in Europa verbunden sein.

Wie die Erfahrung zeigt, werden in unsicheren Zeiten Geschäftsaktivitäten eher auf den heimischen Markt beschränkt. In der aktuellen Krise ist genau das zu beobachten. Unsere derzeitigen Messungen des Grads der Finanzintegration lassen insbesondere in Bezug auf den Interbankenmarkt Anzeichen für die Segmentierung entlang nationaler Grenzen erkennen. [3]

Wir sollten daher nicht vergessen, dass integrierte Finanzmärkte die Finanzstabilität fördern können. Sie bieten ihren Teilnehmern ein effizienteres Umfeld, als dies ein durch nationale Grenzen geteilter Markt jemals könnte. Integrierte Märkte sind liquider, bieten bessere Möglichkeiten zur Risikodiversifizierung und stärken somit die Fähigkeit des Finanzsystems, Schocks zu absorbieren. Aus diesem Grund steht die Finanzintegration in direktem Zusammenhang mit unserem Ziel, die Widerstandsfähigkeit der Märkte zu verbessern, und trägt längerfristig zu Finanzstabilität bei.

Das Thema der grenzüberschreitenden Finanzrisiken gewinnt für Europa mehr und mehr an Bedeutung. Daher müssen wir zwar fest an der Förderung der Finanzintegration in Europa festhalten. Allerdings muss die europäische Finanzarchitektur, d. h. der Aufsichts- und Regulierungsrahmen, an diese Entwicklung angepasst werden und einen stärker integrierten Markt mit vermehrten grenzüberschreitenden Aktivitäten widerspiegeln. Aus diesem Grund bilden die Empfehlungen des De-Larosière-Berichts eine gute Diskussionsgrundlage.

Die Rolle der EZB

Ich möchte mich nun der Rolle der EZB in diesem Zusammenhang widmen und hierbei insbesondere auf die Systemaufsicht eingehen. Was uns die derzeitige Krise zeigt ist, dass wir systemischen Risiken in der Aufsicht eine stärkere Rolle zukommen lassen müssen. Die Gründung eines Europäischen Rates für Systemrisiken unter der Federführung von EZB/ESZB – wie im De-Larosière-Bericht vorgeschlagen - wäre ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung.

Es liegt in der Natur von systemischem Risiko, dass es über die Betrachtung einzelner Institute hinwegreicht und versucht Vernetzungen von Risiken des gesamten Finanzsystems zu erfassen. Dies ist ein klares globales öffentliches Interesse, dem sich öffentliche Institutionen stellen müssen. Aus diesem Grund kann die Schaffung der ESRC einen wichtigen Beitrag zur Finanzstabilität in der EU leisten, und zu einer deutlichen Verbesserung der gegenwärtigen Finanzstabilitätsanalyse auf EU-Ebene beitragen. Insbesondere könnte das ESRC die Identifizierung und Bewertung von Systemrisiken für das EU Finanzsystem merklich verbessern, indem er auf der Basis von makro- wie auch von mikroprudenziellen Aufsichtsinformationen die Verbindungen zwischen Finanzinstituten und -märkten analysiert.

Die Unterstützung des ESRC durch die EZB und das ESZB in logistischer sowie analytischer Hinsicht würde die Ausschöpfung von vorhandenem Wissen und ebensolchen Kenntnissen in Bezug auf zwei traditionelle Zentralbankaktivitäten, nämlich die monetäre Analyse und die Analyse der Finanzstabilität, ermöglichen. Die Ansichten der Aufsichtsbehörden könnten in diesen Prozess integriert werden, beispielsweise indem sichergestellt wird, dass diese Stellen immer dann adäquat im ESRC vertreten sind, wenn dies als sinnvoll erachtet wird.

Der Erfolg eines solchen Unterfangens hängt allerdings von einigen Voraussetzungen ab, die sorgfältig betrachtet werden sollten.

Entscheidend für die Effektivität des ESRC ist der Zugang der Zentralbanken zu Daten und Informationen, die für die Risikobewertung und die Überwachung von Schwachstellen des EU-Finanzsystems relevant sind. Der ESRC wird effiziente und effektive institutionelle Mechanismen benötigen, die den angemessenen Informationsaustausch mit mikroprudenziellen Aufsichtsbehörden und den europäischen Behörden gewährleisten.

Zweitens sollten die Risikowarnungen effektiv in konkrete Empfehlungen zu makroprudenziellen Maßnahmen umgesetzt werden, die Folgemaßnahmen der betreffenden Behörden erforderlich machen. Hierfür wären adäquate Überwachungs- und Durchsetzungsmechanismen nötig. Die Empfehlungen des ESRC sollten sich in erster Linie auf die aufsichtlichen Maßnahmen der zuständigen Aufsichtsbehörden beziehen. Sie sollten sich weder mit Geldpolitik befassen, da dies gegen die Grundsätze des EG-Vertrags verstoßen würde, noch mit Finanzpolitik, da hier bereits die bestehenden Verfahren der EU im Hinblick auf die Überwachung der Wirtschaft greifen.

Und drittens machen die globale Natur des Finanzsystems sowie die damit verbundenen Risiken eine rasche und umfassende Koordination zwischen ESRC, IWF und FSB erforderlich.

Schlussfolgerung

Lassen Sie mich zum Schluss kommen. Die Finanzmärkte wurden in ihren Grundfesten erschüttert; dabei traten Lücken im Hinblick auf Risikomanagement, Transparenz sowie Umfang und geografische Reichweite von Regulierung und Aufsicht zutage. Die Wiederherstellung des Vertrauens durch die Wahrung der Dynamik bei der Umsetzung der aktuellen weltweiten Initiativen ist in der jetzigen Situation von entscheidender Bedeutung. Hierzu benötigen wir ein wohl durchdachtes Rahmenwerk, das die weltweite Überwachung von Risiken und die Minderung der Prozyklizität gewährleistet und darüber hinaus zur Vermeidung der Regulierungsarbitrage zwischen den Sektoren und Märkten beiträgt. Ich möchte nochmals hervorheben, dass die effektive Koordination aller politischen Initiativen sowohl für die Gewährleistung der Einheitlichkeit der Maßnahmen weltweit als auch für ihren Erfolg wesentlich ist.

Europa kann bei der Festlegung der Schritte hin zu einer neuen globalen Finanzarchitektur eine wichtige Rolle einnehmen. Integrierte europäische Finanzmärkte – und lassen Sie mich an dieser Stelle nachdrücklich darauf hinweisen, dass der Prozess der Integration weiter vorangetrieben werden muss – erfordern, dass europäisch koordinierte Lösungen für die Aufsicht von grenzüberschreitend operierenden Banken und für die Überwachung von systemischen Risiken gefunden werden müssen.

Der nächste Schritt ist nun die Veröffentlichung eines konkreten Vorschlages der Europäischen Kommission zur Diskussion im ECOFIN im Juni. Lassen Sie mich daher abschließend noch mal betonen, dass die EZB - in Zusammenarbeit mit den nationalen Notenbanken, den Aufsichtsbehörden und der Europäischen Kommission - bereit ist, die erwähnten neuen Aufgaben im Hinblick auf die Systemaufsicht zu übernehmen. Hier wird es darum gehen, systemische Risiken zu identifizieren, zu analysieren und präzise und konkrete Vorschläge an die relevanten Stellen zu geben. Dies muss auf europäischer bzw. globaler Ebene erfolgen!

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.



[1] „Report of the Financial Stability Forum on Enhancing Market and Institutional Resilience“, veröffentlicht am 12. April 2008. Anzumerken ist, dass das FSF kürzlich in „Financial Stability Board“ umbenannt wurde und dass seine Zuständigkeiten sowie sein Mitgliederkreis erweitert wurden.

[2] „Principles for sound liquidity risk management and supervision“, verabschiedet am 25. September 2008 sowie die am 16. Januar 2009 herausgegebenen Konsultationspapiere zur Verbesserung der Basel-II-Eigenkapitalbestimmungen.

[3] Siehe den Bericht „Financial Integration in Europe“ der EZB vom April 2009. Das Dokument enthält eine vorläufige Analyse der Auswirkungen der Finanzmarktkrise auf die Finanzintegration.

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