„Better Regulation“ im Finanzsektor – die Sicht der Europäischen Zentralbank

Rede von Gertrude Tumpel-Gugerell, Mitglied des Direktoriums der EZB
Bankenseminar: „Demografischer Wandel – Konsequenzen und Implikationen für Finanzmärkte und Banken“
Europäisches Forum, Alpbach, 29. August 2007

Sehr geehrte Damen und Herren,

ich freue mich, in Alpbach zu sein und mit Ihnen über „Better Regulation“ (oder: „Bessere Rechtsetzung“) zu diskutieren. Ich könnte unter diesem Titel mindestens 3 verschiedene Referate halten:

Thema Nr. 1: Weniger Regulierung und vor allem weniger neue Initiativen

Erst im März dieses Jahres haben die Staats- und Regierungschefs beschlossen, bis 2012 die Bürokratiekosten in der EU um 25 % zu verringern.

Europa hat den Rechtsrahmen im Finanzsektor in den letzten Jahren modernisiert, harmonisiert und die Standards angehoben. Dies hat eine Fülle von Veränderungen und entsprechende Implementierungskosten mit sich gebracht. Der Erfolg wird von der einheitlichen Implementierung abhängen – nur dann werden die Regeln auch dem gemeinsamen Markt gerecht werden. Das Festhalten an der Vielfalt von Regeln wird zum Teil auch als Bürokratie erlebt. In diesem Zusammenhang sollte kritisch über das Ausmaß an Regeln nachgedacht werden.

Thema Nr. 2: Mehr Regulierung

In der nächsten Zeit wird es Diskussionen über die Wirksamkeit von Risikobegrenzungsregeln, die Angemessenheit von Liquiditätsregeln, Stress Testing, Risiken außerhalb der Bankbilanzen, Ratingagenturen, etc. geben. Ich möchte dieser Debatte nicht vorgreifen.

Thema Nr. 3: „Better Regulation“, die Entstehung der Regulierung. Auf dieses Thema möchte ich mich heute konzentrieren.

„Better Regulation“ verpflichtet staatliche Akteure dazu, das „Ob“ und „Wie“ staatlicher Eingriffe kritisch zu hinterfragen. Es steht somit für einen neuen Politikansatz, der zu Transparenz, Verhältnismäßigkeit und Klarheit verpflichtet. [1] In einer Union von 27 Mitgliedstaaten mit ganz unterschiedlichen Rechtsetzungs­traditionen und einem Binnenmarkt für über 500 Millionen Bürger ist ein solcher Politikansatz von besonderer Bedeutung.

Seit dem Maastricht-Vertrag ist das Subsidiaritätsprinzip eine wichtige Maxime des gesetzgeberischen Handelns der EU und verpflichtet die Union nur dann aktiv zu werden, wenn Lösungen auf der lokalen und der nationalen Ebene nicht greifen. Gleichzeitig erfordert die Schaffung des gemeinsamen Rechts für Finanzdienstleistungen ein ‚Streamlining’ des ‚gewachsenen’ Rechtsrahmens.

Ich möchte im Folgenden auf das Zusammenspiel von Finanzmärkten und europäischer Regulierung eingehen. Dabei werde ich mich auf die Finanzmarkt­infrastrukturen konzentrieren und Ihnen konkrete Beispiele für „Better Regulation“ geben.

Aufsicht an den europäischen Finanzmärkten und das Konzept einer „Better Regulation“

Der regulatorische Rahmen eines Landes hat erhebliche Auswirkungen auf sein Wirtschaftswachstum und seine internationale Wettbewerbsfähigkeit. In einigen Ländern sind die Regierungen daher bereits seit längerer Zeit im Bereich „Better Regulation“ tätig. So wurde z. B. im Vereinigten Königreich vor zehn Jahren eine Better Regulation Task Force eingerichtet, die später von der Better Regulation Commission, einem ständigen Beratungsgremium der Regierung, abgelöst wurde.

Die Behörden in Europa sind zunehmend für die Notwendigkeit einer „Better Regulation“ – nicht nur auf nationaler, sondern auch auf Gemeinschaftsebene – sensibilisiert. Auch der Druck seitens der Adressaten von Regulierung nimmt zu: Ende 2006 veröffentlichte das Institute of International Finance (IIF) einen Vorschlag für einen strategischen Dialog über effektive Rechtsetzung, und vor Kurzem legte auch der International Council of Securities Associations (ICSA) Richtlinien für eine „Better Regulation“ vor.

Die Europäische Kommission hat im vergangenen Jahr ein ehrgeiziges Programm zur Entwicklung einer „Better Regulation“ in der EU initiiert. Im Rahmen dieses Programms wird eine Prüfung der bestehenden Rechtsvorschriften vorgenommen, um überholte Bestimmungen zu vereinfachen oder aufzuheben. Außerdem wurde ein neuer Ausschuss für Folgenabschätzung (Impact Assessment Board) eingesetzt, dessen Aufgabe es ist, Folgenabschätzungen in Bezug auf Vorschläge der Kommission für neue Rechtsvorschriften durchzuführen [2]. Das endgültige Ziel ist die Verringerung der Verwaltungslasten und -kosten sowie die Schaffung eines klaren und einfachen rechtlichen Rahmens. Im Finanzsektor sind bereits erste konkrete Ergebnisse zu verzeichnen, wie z. B. die Anwendung der Konsolidierungs- und Überarbeitungsmethoden bei der kürzlich verabschiedeten Eigenkapitalrichtlinie, die – wie Sie wissen – die Basel‑II‑Rahmenvereinbarung in der EU widerspiegelt.

Angesichts der Interdependenz zwischen einem guten rechtlichen und regulatorischen Rahmenwerk und effizienten Finanzmärkten unterstützt die EZB diese Initiativen der Kommission ausdrücklich.

Bei der Regulierung des Finanzsektors in Europa kommt den Lamfalussy-Ausschüssen eine zentrale Rolle zu. Sie wurden mit dem Ziel eingerichtet, den regulatorischen Rahmen der Gemeinschaft zu verbessern. Im Dezember wird der ECOFIN-Rat das Funktionieren des Lamfalussy-Konzepts überprüfen. Zurzeit werden mögliche Verbesserungen der aktuellen Regelungen erörtert.

Der Lamfalussy-Ansatz wird derzeit sowohl von den öffentlichen Stellen als auch von den Marktteilnehmern unterstützt, und die Arbeit der Stufe-3-Ausschüsse (CEBS, CEIOPS und CESR) wird allgemein gelobt.

Aus Sicht des Eurosystems haben die Ausschüsse bisher zu mehr Konvergenz beigetragen. Die engere Zusammenarbeit zwischen den Aufsichtsinstanzen des Heimat- und des Gastlandes erleichtert die Überwachung der Finanzmarktstabilität und die Entwicklung und Umsetzung von Maßnahmen sowie die grenzüberschreitende Verbreitung von optimalen Verfahren („Best practices“). Die Entwicklung gemeinsamer Standards und Richtlinien verbessert die Qualität der Finanzaufsicht weiter und verringert die aus der Einhaltung der Regeln für grenzüberschreitend tätige Institute resultierende Belastung.

Nach einer ersten Bewertung des Lamfalussy-Ansatzes durch den Ausschuss für Finanzdienstleistungen empfahl der ECOFIN-Rat im Jahr 2006 folgende Maßnahmen:

  1. Instrumente, die zur Schaffung einer gemeinsamen aufsichtlichen Kultur beitragen; hierzu gehören regelmäßige Seminare und Workshops der Stufe-3-Ausschüsse, grenzüberschreitende Entsendungen von Mitarbeitern und gemeinsame Aufsichts­besuche;

  2. Möglichkeit der nicht verbindlichen Schlichtung zwischen Aufsichtsbehörden bei alltäglichen Unstimmigkeiten;

  3. Delegieren von Aufsichtsaufgaben und längerfristig auch von Aufsichtsbefugnissen;

  4. Straffung der Informationen für grenzüberschreitende Geschäfte, z. B. durch die Verwendung gemeinsamer Ausweis- und Offenlegungsformate, vereinfachte Ausweisverfahren und gemeinsame Datennutzung.

Da die Stufe-3-Ausschüsse diese Empfehlungen zurzeit umsetzen, ist es für eine Beurteilung ihrer Wirksamkeit noch zu früh.

Die Debatte zur grundlegenden Überprüfung des Lamfalussy-Ansatzes in allen Finanzmarktsektoren ist dennoch eröffnet. Die interinstitutionelle Überwachungsgruppe (Inter-Institutional Monitoring Group, IIMG) wird ihre Empfehlungen im Herbst veröffentlichen, und die EZB wird dazu Stellung nehmen.

Maßnahmen, welche die Entscheidungsfindung der Ausschüsse erleichtern (wie qualifizierte Mehrheiten) wären aus meiner Sicht ein möglicher Schritt zur Festigung des europäischen Aufsichtswesen. Lag ein Schwerpunkt der Arbeit der Stufe-3-Ausschüsse bisher bei der Beratung der Kommission in Regulierungsfragen, wird die Entscheidung und Interpretation von Aufsichtsfragen immer stärker an Bedeutung gewinnen. Integrierte Märkte brauchen dabei eine im Ergebnis einheitliche „Governance“, auch wenn diese Aufgabe von den nationalen Aufsehern in Eigenverantwortung erfüllt wird.

Bislang habe ich die europäische Sicht der Debatte über „Better Regulation“ in den Mittelpunkt gestellt, aber die internationale Komponente ist natürlich ebenfalls von großer Bedeutung. Die hohe Volatilität, die in den letzten Wochen an den Finanzmärkten zu beobachten war, führt uns deutlich vor Augen, dass wir in einem globalen Finanzsystem leben und Probleme, die in einem Teil der Welt bestehen, schnell auf andere Teile übergreifen können.

Die weltweite Koordination von regulatorischen Maßnahmen sollte daher wesentlicher Bestandteil der Agenda einer „Better Regulation“ sein. Hedgefonds, Grundsätze der Rechnungslegung und Kapitalanforderungen für Banken und sonstige der Aufsicht unterliegende Finanzinstitute sind nur drei Beispiele für Bereiche, in denen eine internationale regulatorische Koordination besonders wichtig ist.

Strukturen wie der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht und der regelmäßig stattfindende Dialog über Finanzmarktregulierung zwischen der EU und den Vereinigten Staaten, Japan, China und anderen Regionen haben bereits zu guten Ergebnissen geführt. Wichtig ist die wechselseitige Anerkennung vergleichbarer Regeln in den einzelnen Regionen. Die nunmehr erreichte Einigung mit den USA, dass ab 2009 europäische Firmen, die nach IFRS bilanzieren, nicht zusätzlich nach US-GAAP bilanzieren müssen, wenn sie in den USA tätig sind, ist ein positiver Schritt.

Finanzmarktinfrastruktur und Finanzmarktintegration

Das Konzept der „Better Regulation“ ist auch im Bereich der Zahlungsverkehrs- und Abwicklungsinfrastrukturen von maßgeblicher Bedeutung, und somit auch eine Maxime des Eurosystems. Das Eurosystem erfüllt die ihm durch den Vertrag über die Europäische Union übertragene Aufgabe der Förderung des reibungslosen Funktionierens der Zahlungs- und Abwicklungssysteme mittels dreier verschiedener Funktionen: als Katalysator, als Überwachungsinstanz und als Systembetreiber.

Als Katalysator unterstützen wir bei der Überwindung von Hindernissen – technischer, organisatorischer, regulatorischer oder auch rechtlicher Natur – beratend und sind koordinierend tätig. Wenn Marktteilnehmer existierende Problemstellungen zur Zufriedenheit der Aufsichtsbehörden in Eigenverantwortung und mittels Selbstregulierung lösen, ist dies „Better Regulation“.

In den letzten Jahren wurde mit dem Projekt ‚SEPA’, das in seiner Dimension und in seinen Auswirkungen nicht unterschätzt werden sollte, ein gutes Beispiel für Selbstregulierung und Modernisierung gesetzt. Von fragmentierten nationalen Systemen zu gleichen Regeln und Standards war es ein Quantensprung.

Nimmt das Eurosystem eine Überwachungsfunktion wahr, so werden Dienstleistungen von den Marktteilnehmern im Einklang mit den Regeln und Standards des Eurosystems erbracht. Beim Erlass dieser Regeln und Standards wird stets die Frage der Notwendigkeit und Angemessenheit gestellt.

Zudem konsultiert das Eurosystem vor der Einführung neuer Regeln und Standards den Markt, um auch dessen Meinung gebührend in Betracht ziehen zu können. Wenn es um die Effizienz und insbesondere die Sicherheit des Zahlungsverkehrs geht, muss die Messlatte mit Blick auf die Finanzstabilität jedoch entsprechend hoch liegen, um die Wahrscheinlichkeit des Auftretens schwerwiegender Störungen im Interesse der Marktteilnehmer sowie der Gesamtwirtschaft so gering wie möglich zu halten.

Beispiele in diesem Zusammenhang sind die im Mai 2007 veröffentlichten Konsultationen über (i) die Überwachung von systemisch relevanten Zahlungssystemen und von Zahlungskartensystemen.

Die dritte Funktion, seine Rolle als Systembetreiber, übernimmt das Eurosystem nur dann, wenn der Markt entsprechende Lösungen nicht anbietet oder nicht anbieten kann, z. B. die Einführung des Großzahlungssystems TARGET und dessen Nachfolgesystems TARGET2. Das TARGET-System bietet dem Markt eine sichere und effiziente Möglichkeit, Großbetragszahlungen innerhalb Europas abzuwickeln, und hat maßgeblich zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Geldmarkts beigetragen. Ein weiteres Beispiel für die Rolle des Eurosystems als Systembetreiber ist die geplante Plattform für die europaweite Wertpapierabwicklung in Zentralbankgeld, TARGET2-Securities, kurz T2S. Auch im Rahmen dieser Aktivitäten konsultiert das Eurosystem die Marktteilnehmer, um sein Angebot an deren Bedürfnissen ausrichten zu können.

Bei T2S handelt es sich um ein Projekt des Eurosystems, mit dem die gegenwärtige Fragmentierung bei der Wertpapierabwicklung in Europa überwunden werden soll, um Europa im internationalen Kontext konkurrenzfähiger zu machen. Heutzutage ist die Verrechnung von Wertpapiergeschäften lediglich auf nationaler Ebene als effizient zu bezeichnen. Die grenzüberschreitende Wertpapierabwicklung ist hingegen ausgesprochen heterogen und dadurch komplex, was sie im Endeffekt ineffizient und teuer macht. Es fällt hier zurzeit ein Vielfaches der nationalen Abwicklungsgebühren an. Durch T2S wird es in Zukunft möglich sein, die Wertpapierabwicklung in Zentralbankgeld im grenzüberschreitenden Verkehr genauso effizient und kostengünstig zu gestalten wie auf nationaler Ebene. Zu Beginn wird T2S vermutlich nur für die Zahlungsabwicklung in Euro bereitstehen, bei Bedarf kann die Funktionalität jedoch auf andere europäische Währungen ausgeweitet werden.

Das Eurosystem hat die Initiative für das T2S Projekt ergriffen, nachdem es im Bereich der Wertpapierabwicklung auch acht Jahre nach der Einführung des Euro lediglich zu sehr rudimentären Ansätzen einer Finanzmarktintegration gekommen ist. Dabei möchte ich betonen, dass es sich bei T2S nicht um die Schaffung eines neuen, europäischen Zentralverwahrers handelt, sondern dass die bestehenden Zentralverwahrer lediglich die Verrechnung von Wertpapiergeschäften auf eine zentrale technische Plattform – T2S – auslagern. Alle anderen Funktionen verbleiben weiterhin und ausschließlich bei den Zentralverwahrern selbst und werden seitens T2S durch die Bereitstellung benötigter Informationen unterstützt.

Durch diese europaweite Bündelung der Wertpapierverrechnung ergeben sich substanzielle wirtschaftliche Vorteile. Bei einer Anzahl von 160 Millionen Transaktionen im Jahr (2006) dürfte es durch Skaleneffekte zu einer deutlichen Verminderung der Transaktionskosten kommen. Darüber hinaus wird es für Investoren attraktiver, auch grenzüberschreitende Anlagemöglichkeiten in Betracht zu ziehen, und durch die Zentralisierung der Abwicklung bietet sich weiterhin die Möglichkeit zur Erhöhung der Liquidität in den emittierten Werten. Dies alles sollte zu einer effizienteren Preisgestaltung für die zugrunde liegenden Wertpapiere beitragen.

Zusammenfassend möchte ich noch einmal betonen, dass das Eurosystem dem Markt mit T2S eine Infrastruktur bereitstellen möchte, die zur technischen Integration des europäischen Wertpapiermarktes beitragen wird.

Lassen Sie mich zum Abschluss zusammenfassen.

  • Die „Better Regulation“-Initiative zielt auf die Vereinfachung und Modernisierung der derzeitigen Verfahren ab und bietet außerdem ein gemeinsames Verständnis für die Gestaltung der künftigen Rechtsvorschriften.

  • Die EZB unterstützt diese Initiative

  • Die EZB und das Eurosystem wirken an der Modernisierung und Integration der Zahlungs- und Abwicklungsinfrastrukturen sehr aktiv mit. Dies ist eine Grundlage für sichere und effiziente Finanzmärkte.

Ich hoffe, ich habe Sie davon überzeugen können, dass das Konzept der „Better Regulation“ eine gute Orientierung bei der Gestaltung der Regeln für den Finanzsektor bildet.



[1] S. Brok und R. Dieckmann (2007): „Better Regulation“ in Deutschland und der EU – Zeit für Resultate, EU-Monitor 47, Deutsche Bank Research.

[2] Siehe Mitteilung der Kommission, Strategische Überlegungen zur Verbesserung der Rechtsetzung in der Europäischen Union vom 14.11.2006, (COM(2006) 690 endgültig).

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