Moneta, Commercio, Istituzioni: esperienze e prospettive della costruzione europea

Lectio Doctoralis di Tommaso Padoa-Schioppa
Per il conferimento della Laurea Honoris Causa in
Economia Internazionale del Commercio e dei Mercati Valutari
Trieste, 19 novembre 1999

I. INTRODUZIONE

1. Ho vissuto in questa città gli anni del ginnasio e del liceo. L’insegnamento dei professori che ho incontrato al Dante e al Petrarca ha improntato la mia vita. Alcuni di quegli insegnanti trovarono mediocre la scelta d’iscrivermi a Economia e Commercio; “non è per questo che si fa il classico”, dicevano. “Facchinaggio” era la parola usata dal Professor Delfino, insegnante di greco al Liceo Dante, per indicare l’attività a cui si condannava chi entrasse in quella Facoltà. Studiai e mi laureai a Milano. L’onore di laurearmi in questa Università mi giunge oggi; e mi è caro pensare che questa è l’Università in cui nel 1949 si laureò dopo anni di studio tribolato e disinteressato, Leopoldo Kostoris.

Economia del Commercio Internazionale e dei Mercati Valutari, le due discipline di questa laurea si riferiscono, nella loro stessa terminologia, alla sfera dell’economia internazionale, non a quella che potremmo chiamare interna, o della domestic economy. Non esiste, in effetti, una disciplina economica specifica del commercio “interno”, essa si chiama piuttosto teoria dei prezzi o delle scelte del consumatore. E alla moneta si danno, nella nostra e in altre lingue, due nomi diversi secondo che se ne guardi il profilo interno o quello internazionale: moneta e valuta, monnaie e dévise. Per anni, e in larga misura ancor oggi, la scienza economica per eccellenza è stata quella di un sistema chiuso, tanto che il termine tedesco, coniato da List nell’Ottocento, usato per indicare le cattedre di Economia politica (Economics, Economie politique) è Nationalökonomie.

Tema di questa Lectio è il nesso tra economia, moneta e istituzioni nell’esperienza europea. L’esperienza di cui parlerò mostra come, anche nell’arco breve di una vita professionale, i confini tra “interno” e “internazionale” possano mutare, e come la stessa scienza economica interagisca con tale mutamento: talora anticipandolo e preparandolo, talora seguendolo e cercando di interpretarlo. Ne parlerò oggi come di un’esperienza intellettuale, che può interessare il modo della ricerca; un’esperienza intellettuale, tuttavia, vissuta da me attraverso l’azione piuttosto che attraverso lo studio, nelle istituzioni della politica economica piuttosto che nel laboratorio di ricerca.

Trieste stessa ha intensamente vissuto quest’esperienza. Quando mio nonno vi emigrò dall’Italia per vivervi alcuni anni, la Banca Austro-Ungarica aveva da poco costruito la propria sede triestina, con giurisdizione sulle sedi secondarie dell’Istria e della Dalmazia, in Via della Stazione, quello che oggi si chiama Corso Cavour. Era la banca centrale di una realtà politica plurinazionale che aveva dato, come si propone oggi l’Unione europea, ordine, benessere, pacifico scambio culturale a molte generazioni di popoli e nazioni diverse. Mezzo secolo dopo, quando mio padre venne a vivere a Trieste con la famiglia, quello stesso palazzo ospitava, da ormai più di trent’anni, una delle 13 sedi della Banca d’Italia. Oggi, dopo un altro mezzo secolo, quel palazzo è divenuto anche sede periferica della banca centrale della nuova moneta dell’Europa unita. Vienna, Roma, Francoforte, in tre generazioni.

Vi sono due modi di guardare alla distinzione tra economia chiusa ed economia aperta, tra economia interna ed economia internazionale. Uno, il più frequente, esamina le relazioni e le istituzioni di un sistema economico chiuso in se stesso, poi introduce il settore esterno: rapporti commerciali, rapporti valutari, cambio, ecc. L’altro modo, ispirandosi all’osservazione di Robert Mundell secondo cui “l’unica economia chiusa è il mondo” considera il mondo come una economia, e nell’analizzarlo tiene conto della “complicazione” rappresentata dal fatto che esso è diviso in una pluralità di Stati, ordinamenti, monete, autorità. Questa seconda impostazione pare a me, da tempo, più profonda e più vera della prima.

Dedico le mie considerazioni di oggi ai due professori con i quali mi sono, prima di oggi, laureato: Aldo Scotto, Professore di Scienza delle Finanze alla Bocconi quando vi fui studente; Franco Modigliani, che incontrai a Cambridge trent’anni fa, col quale lì presi il Master in economia e che da allora mi è stato, ed è, maestro di chiarezza intellettuale, perizia analitica, passione civile. A differenza di quelle, la laurea di oggi è stata preparata in istituzioni diverse dall’Università: in una banca centrale, che per me è stata la Banca d’Italia; nelle capitali europee di Bruxelles e Francoforte. È perché anche quelle sedi di lavoro mi sono state maestre che ampio spazio sarà dato alle istituzioni nelle considerazioni che svolgerò.

La lezione seguirà i nessi tra economia, moneta e istituzioni per mostrare come la vicenda europea sia stata un lungo passaggio da un’accezione di economia internazionale a una di Nationalökonomie. La Comunità (poi Unione) europea è gradualmente passata dalla condizione di sistema di rapporti commerciali internazionali a quella di unione economica; dalla condizione di sistema di valute, a quella di unione monetaria.

Articolerò l’esposizione in tre parti. Un iniziale excursus nella letteratura economica dei tempi in cui ero studente cercherà di mostrare come questa abbia influenzato il mio percorso successivo. Esaminerò poi le interazioni tra economia, moneta e istituzioni nei rapporti interni alla Comunità europea, dal Trattato di Roma al mercato unico, dal dollaro all’euro. Considererò infine i nessi tra le tre nozioni guardando ai rapporti tra l’Europa e l’esterno: il sistema economico globale e l’ampia regione che comprende l’Europa, il Mediterraneo e l’Africa.

II. LA LETTERATURA ECONOMICA

2. Alla fine della Teoria Generale, in un passaggio che viene sempre di nuovo citato, Keynes osserva: “gli uomini orientati all’azione, che si ritengono alieni da ogni influenza intellettuale, sono di solito gli schiavi di qualche economista defunto”. Intendeva sottolineare il ritardo con il quale le nuove idee elaborate in sede scientifica si affermano nella politica economica.

Se dovessi indicare l’economista defunto che ha cercato di tenermi prigioniero, non saprei trovargli un nome, ma posso individuare alcuni elementi del suo insegnamento. Il primo di questi era la dicotomia tra economia e moneta, tra teoria dell’equilibrio economico generale e teoria monetaria. Il secondo era la dicotomia tra economia nazionale (Nationalökonomie, domestic economy) ed economia internazionale. Il terzo, infine, era la dicotomia fra tematiche funzionali e tematiche istituzionali.

3. Nel mondo accademico italiano degli anni in cui sono stato studente, tali dicotomie erano amplificate dal prolungato isolamento culturale in cui si erano formati i docenti; dal prevalere di scuole di pensiero come quella della programmazione, la neo-ricardiana e la neoclassica pre-keynesiana; dalla tendenza a separare, negli insegnamenti, la parte teorica dalla descrittiva; dal limitare lo studio delle istituzioni a quelle vigenti. L’economia monetaria non veniva quasi insegnata, nonostante l’illustre tradizione dei Galiani e dei Genovesi, e la presenza in cattedra di suoi importanti cultori, come Bresciani-Turroni. L’insegnamento si riferiva a sistemi economici chiusi, coincidenti con i confini di uno Stato che esercitava i poteri della politica economica; l’apertura delle economie era una complicazione trattata rapidamente alla fine del corso. Giacché rari o assenti erano gli insegnamenti di economia internazionale, la scomposizione del sistema economico in una pluralità di economie nazionali veniva quasi ignorata.

4. Ma la triplice dicotomia non era una peculiarità italiana. La ritrovai nella mia specializzazione postuniversitaria americana. Il modello walrasiano di equilibrio economico generale faceva intervenire la moneta come semplice numerario, negandole ogni interazione attiva con la produzione e il consumo. La stessa riformulazione postkeynesiana di Samuelson e di Patinkin presentava la moneta come un bene tra gli altri. Nell’economia internazionale, moneta e commercio generavano problematiche nettamente separate, che avevano poca o nessuna influenza reciproca. La teoria classica dei costi comparati di Torrens e Ricardo, l’analisi del ruolo delle differenti dotazioni di fattori produttivi di Heckscher e Ohlin, la più generale teoria neoclassica erano formulate nell’assunto che la moneta sia un velo ininfluente su fenomeni quali la determinazione dei prezzi relativi, la specializzazione internazionale, le cause, la struttura, il volume e i vantaggi del commercio internazionale. Questi fenomeni, a loro volta, venivano presi come un dato nello studio delle relazioni monetarie internazionali: i modelli teorici del gold standard, le prime estensioni della teoria keynesiana al mercato aperto, l’absorption approach di Alexander, l’approccio monetario di Johnson ignoravano le tematiche allocative, mentre si occupavano di questioni quali gli squilibri di bilancia dei pagamenti in un’economia monetaria, i regimi di cambio, la liquidità internazionale.

Quanto agli aspetti istituzionali, la formalizzazione della dottrina economica aveva dato rigore analitico al pensiero degli economisti, ma aveva nello stesso tempo impoverito il patrimonio del sapere di quelle parti che meno si prestavano all’analisi con modelli matematici. Che il mercato fosse, come già intuito da Adam Smith, una realtà giuridico-istituzionale, sociale, addirittura culturale, e non soltanto un insieme di funzioni di comportamento trattabili con metodi algebrici, tendeva a venire trascurato dal libro di testo o non sufficientemente capito dallo studente.

5. Se questo era lo stato dei libri di testo, l’analisi dell’interazione tra variabili reali e monetarie e dell’interdipendenza tra paesi veniva, in quegli stessi anni, stimolata da mutamenti che avvenivano nel mondo reale. Ne derivarono progressi della conoscenza che avrebbero profondamente influenzato la dottrina e la politica economica.

Con l’avvento, nel 1959, della convertibilità delle maggiori valute col dollaro era sembrato ad alcuni che nelle relazioni economiche internazionali si stesse innescando un prolungato circolo virtuoso in cui flussi commerciali e crescita avrebbero beneficiato dei vantaggi derivanti dall’uso di una sola moneta internazionale in un regime di cambi fissi.

Ma altri economisti, postisi non a caso nella prospettiva di superare le dicotomie della dottrina prevalente, videro con anticipo i limiti dell’assetto instauratosi. Nel 1960 Triffin individuò la contraddizione insita nel far svolgere a una moneta nazionale la funzione di moneta internazionale sulla base delle regole del gold-exchange standard, e pose le basi per l’idea di una moneta intrinsecamente internazionale o sovranazionale. Secondo Triffin, il sistema di Bretton Woods era destinato a cadere perché incapace di conciliare l’equilibrio esterno degli Stati Uniti con la creazione di liquidità internazionale nella quantità necessaria allo sviluppo del commercio.

Negli stessi anni, Meade, Tinbergen e poi Mundell fondarono l’analisi della politica economica in sistemi aperti e analizzarono la funzione svoltavi dalla moneta. Si chiariva come il mantenimento dei cambi fissi richiedesse che i paesi con squilibrio di bilancia dei pagamenti correggessero le proprie politiche economiche. In un contesto in cui la variazione delle parità fra monete era considerata un evento deleterio e del tutto eccezionale, l’aggiustamento esterno (così si chiamava la correzione degli squilibri) poteva compiersi solo producendo effetti interni, sul reddito e l’occupazione. La percezione che le autorità nazionali, e i loro elettorati, non fossero disposte ai sacrifici dell’aggiustamento, induceva i mercati a mettere alla prova la loro determinazione a difendere il cambio; gli ingenti movimenti di capitale e le pressioni sui cambi portarono alla fine del sistema di Bretton Woods.

6. Fra il 1960 e il 1973, nei tredici anni che separano l’avvento della convertibilità delle monete dalla fine dei cambi fissi, la crescita del commercio internazionale e del prodotto mondiale era stata del 10 e del 4,4 per cento rispettivamente. Nei tredici anni successivi le stesse grandezze crebbero solo del 5 e dell’1,7 per cento. Si può dedurne che la fine di un’unica moneta e di un’unica politica monetaria nel mondo abbia depresso il commercio e la crescita economica?

L’indagine econometrica sembra negarlo. La negazione è fondata sull’analisi degli effetti della “volatilità” dei cambi, definita come deviazione standard delle variazioni giornaliere del tasso di cambio in un certo lasso temporale: fra volatilità e commercio internazionale la relazione statistica è significativa sì, ma molto contenuta.

Debbo confessare che, come persona impegnata piuttosto nella pratica della politica economica che nel laboratorio di ricerca, certo ormai priva delle capacità tecniche per operare personalmente nel laboratorio, trovo difficile accettare quella conclusione come una norma e persuadermi che non vi sarebbe dunque alcuna incompatibilità fra integrazione economica e assenza di un ordinamento monetario. La derivazione da quei risultati di una conclusione di portata generale utilizzabile in sede di politica economica deve, a mio giudizio, continuare a essere vista con diffidenza e addirittura con incredulità. Valgono tre considerazioni tecniche e una riflessione più generale.

Una prima considerazione tecnica è che la volatilità come sopra definita è solo un aspetto, forse non il più rilevante, della variabilità dei cambi. Oltre che variazioni di breve periodo, vi sono prolungati movimenti, di notevole ampiezza e difficili da prevedere, che alterano completamente e in modo tuttavia temporaneo le convenienze economiche. Una convincente spiegazione delle cause e degli effetti di quei movimenti è ancora mancante.

Una seconda considerazione tecnica è che l’analisi degli effetti della variabilità del cambio non può limitarsi agli scambi commerciali, ma deve comprendere i servizi, gli investimenti diretti e quelli di portafoglio; in breve, deve estendersi a tutte le componenti della bilancia dei pagamenti. Ancora pochi, e insufficienti, sono gli studi che si muovono in questa direzione.

Una terza considerazione tecnica è che l’intensità della relazione fra cambio, commercio e integrazione economica varia secondo il tipo d’integrazione economica realizzata. Valutazioni che sono valide per il NAFTA possono non applicarsi all’Unione europea: quanto più l’integrazione si spinge oltre il libero scambio e muove verso una vera unione economica, tanto maggiore è l’esigenza di stabili relazioni monetarie e, al limite, di una moneta unica.

La riflessione più generale può essere formulata così. La persona impegnata nella politica economica non può ignorare che il corpo delle proposizioni scientifiche cui egli fa riferimento è ancora diviso da una dicotomia fra variabili reali e variabili monetarie, nel senso che non riesce a dare pieno conto e misura del valore economico del servizio che la moneta rende all’economia. Ciò vale non solo per le relazioni internazionali, dove, a tutt’oggi, manca una spiegazione coerente dei costi del pluralismo monetario, ma anche nell’analisi di un sistema economico nazionale. Basti pensare a quanto siano ancora insoddisfacenti i contributi teorici ed empirici volti a spiegare e misurare i vantaggi che un’economia monetaria ha rispetto a un’economia di baratto e i vantaggi che la stabilità dei prezzi porta rispetto ai costi dell’inflazione. Per il mestiere di banchiere centrale, la cui principale missione è quella di assicurare la stabilità dei prezzi, è addirittura imbarazzante questa povertà di argomenti “scientifici” che la dottrina offre a suo sostegno.

7. Quanto alla dicotomia fra economia e istituzioni, debbo dire che furono soprattutto esperienze e motivazioni maturate in campi diversi dallo studio dell’economia a fare a poco a poco dei profili istituzionali delle questioni economiche il centro del mio interesse. Furono l’attenzione alle questioni politiche, tipica di una generazione cresciuta in una democrazia alle sue prime prove, la connessa scelta del servizio pubblico come professione, la forza delle componenti istituzionali nel campo monetario e delle banche centrali.

Fu North a osservare che la mancata endogenizzazione delle istituzioni porta la politica economica a un approccio ingiustificatamente normativo: dato “il” modello del sistema economico, l’azione di governo consisterebbe semplicemente nel manovrare gli strumenti in funzione di determinati obiettivi. La conoscenza del concreto configurarsi degli attori dell’economia e delle regole del gioco dovrebbe, invece, condurre alla consapevolezza che le medesime “azioni di governo”, cioè le medesime variazioni di variabili strumentali, possono riuscire o fallire a seconda del terreno socio-istituzionale in cui esse cadono, e in campo internazionale ciò vale non meno che a livello nazionale.

Si potrebbe concluderne che l’economista debba allora accettare l’assetto istituzionale come un dato, e badare soltanto alle misure possibili in quell’assetto. Ritengo invece che l’economista debba riflettere anche sui mutamenti di quell’assetto necessari per conseguire gli obiettivi finali della politica economica; e, ancor più, credo che il politico economico debba operare affinché quei mutamenti si compiano.

Non mancano, naturalmente, significativi innesti delle questioni istituzionali in specifici filoni dell’analisi economica. Si pensi, oltre al citato contributo di Triffin, alla letteratura sulle imprese multinazionali e alla teoria del ciclo del prodotto di Vernon, o ai lavori che valsero il Nobel a Buchanan, Coase e allo stesso North.

La stessa moneta può essere analizzata in chiave istituzionale. Quella che la teoria neo-classica, anche nella sua versione più raffinata, tratta come un bene qualsiasi è in realtà essa stessa un’istituzione, perché presuppone una convenzione sociale a impiegare in pagamento, con potere liberatorio, un determinato oggetto. La struttura portante di questa istituzione è la fiducia che quello stesso oggetto potrà essere riutilizzato in una transazione futura nella stessa funzione e a un valore di scambio stabile, o quanto meno prevedibile con una certa precisione. La fiducia nella moneta può essere generata in vari modi: utilizzando un metallo prezioso, garantendo la convertibilità dell’oggetto-moneta, oppure affidando il controllo dell’offerta di moneta a una banca centrale indipendente votata alla stabilità dei prezzi. Sarà il più ampio contesto politico-istituzionale, oltre che lo stato della tecnologia, a determinare quale tra queste forme di produzione della fiducia risulterà socialmente più conveniente. Lungo queste linee di pensiero, che stanno ora prendendo forma con l’applicazione alla moneta della lezione di Coase, Williamson, North - e che trovano un’espressione concreta, quasi anticipatrice, nel Trattato di Maastricht - si potrà forse contribuire a colmare quella distanza tra economia dei libri di testo, moneta e istituzioni che chi, come me, opera in una banca centrale ancora oggi avverte.

8. Se tra economia, istituzioni e moneta vi sono nessi molto più stretti e complessi di quelli che la dottrina è riuscita finora a rappresentare, come deve comportarsi chi è impegnato nell’esercizio pratico della politica economica? Egli, per così dire, non può aspettare. Per rimediare al difetto di schemi analitici deve allora ricorrere a vari espedienti: l’utilizzo eclettico dei modelli teorici, l’integrazione tra proposizioni analiticamente dimostrate e ragionamenti del senso comune, la preferenza per la parte più fondamentale e “robusta” del pensiero economico.

9. Nell’operare in un campo nel quale prescindere dal nesso tra economia, moneta e istituzioni non è consentito, due specifici contributi della dottrina hanno costituito, per me, punti di riferimento essenziali. Li enuncio brevemente.

Il primo è la teoria delle aree monetarie ottimali di Mundell. Insieme col saggio di Hayek sulla denazionalizzazione della moneta, esso ha significato per me una vera trasformazione del modo di pensare gli ordinamenti monetari. Entrambi formulano una critica della coincidenza fra Stato e moneta che si usava postulare come immutabile. Ma mentre la risposta di Hayek è la privatizzazione della moneta, quella di Mundell è la sua sovranazionalizzazione. Una prima ragione del mio interesse alla risposta di Mundell, pur nel riconoscimento del fascino intellettuale dell’altra, è che essa indicava una via per completare il Trattato di Roma e andare oltre; poneva le premesse teoriche per lo stesso Trattato di Maastricht. Ma il saggio di Mundell è importante anche per un’altra ragione, divenuta ancora più attuale dopo l’avvio dell’unione monetaria. Invocato tanto dai suoi critici quanto dai suoi fautori, esso costituisce ancora oggi un riferimento fondamentale per comprendere quali comportamenti e quali assetti economici siano necessari per la buona riuscita dell’unione monetaria. È una chiara teoria della coerenza che deve legare ordinamento economico e ordinamento monetario.

Il secondo contributo è la proposizione che libero commercio, mobilità dei capitali, cambi fissi e autonomia delle politiche monetarie costituiscono un sistema sovradeterminato, un “quartetto inconciliabile”. Fu Henry Wallich a osservare che l’incompatibilità di questi elementi è “un fatto ben noto agli economisti, ma mai riconosciuto nei nostri assetti istituzionali o nei nostri principi dichiarati di politica nazionale”. In effetti, gli estensori del Trattato di Roma erano consapevoli del problema e, in un contesto in cui la fissità dei cambi appariva salda e duratura, lo avevano risolto con due strumenti: il coordinamento delle politiche economiche nazionali (soluzione permanente) e la gradualità nella soppressione dei vincoli valutari (soluzione transitoria). Alla prova dei fatti tali strumenti si sarebbero rivelati deboli. Il coordinamento delle politiche nazionali, pur prescritto dal Trattato, sarebbe stato disatteso o attuato in maniera del tutto insufficiente. Il compito di risolvere l’incoerenza del quartetto era perciò ricaduto sulle restrizioni valutarie. Tale soluzione, tuttavia, negava gli obiettivi stessi del Trattato: la libera circolazione dei capitali e dei servizi finanziari, ma infine anche la libera circolazione dei beni.

Su entrambi questi contributi della dottrina, le aree monetarie ottimali e il quartetto inconciliabile, ritornerò nel seguito del discorso.

III. L’ESPERIENZA EUROPEA

10. Il Trattato firmato a Roma il 25 marzo 1957 costituisce il fondamento dell’intera quarantennale costruzione dell’Europa unita. Vero è che la “sovranazionalità parziale” - cioè l’istituzione di poteri pienamente sovranazionali, ma limitati nell’oggetto - era stata inventata e realizzata da Jean Monnet anni prima per il carbone e l’acciaio. Ma è anche vero che quella precedente applicazione, sufficiente per innescare un processo, era troppo circoscritta per essere la sola base giuridica di una vasta integrazione economico-politica.

Se si legge la versione originaria del Trattato di Roma sotto i tre profili che costituiscono il tema di oggi - il commercio, la moneta, le istituzioni - si rimane colpiti dal contrasto tra l’avveniristico disegno che riguarda il commercio e le istituzioni, e la modestia della parte monetaria, quasi assente. Del Trattato possiamo esaminare tanto la statica quanto la dinamica poiché esso definisce un obiettivo e allestisce i mezzi per raggiungerlo.

11. La statica. Con l’adesione al Trattato, gli Stati s’impegnavano a creare gradualmente un mercato comune. Nella tipologia delle forme d’integrazione internazionale, un mercato comune ne ha rappresentato una particolarmente avanzata (Tav. 1). Non si limita ad abolire quote e tariffe (area di libero scambio), né a istituire una tariffa doganale comune verso l’esterno (unione doganale). Non riguarda solamente le merci e i beni manufatti. Obiettivo del Trattato è istituire fra paesi membri lo stesso grado di unità economica che esiste entro i confini di uno Stato. Le quattro libertà di movimento - per beni, servizi, capitali, persone - a cui il Trattato impegna i firmatari, sono quelle che nel corso dell’Ottocento gli Stati nazionali hanno realizzato al proprio interno, che la Nationalökonomie creata dallo Zollverein ha premesso alla nascita dello Stato tedesco. E il Trattato è scritto nella piena consapevolezza che, al fine di realizzare quelle libertà, è necessario un corpus juris comune. L’impedimento al loro esercizio, infatti, risiede non soltanto negli strumenti classici del protezionismo commerciale (tariffe e contingenti), ma ancor più nel complesso delle norme che disciplinano l’attività economica: leggi, contratti tipici, regole tecniche, autorizzazioni, tipizzazione dei prodotti e dei servizi, disposizioni a tutela del consumatore, abilitazione all’esercizio delle professioni, e via dicendo.

Anche quando viene istituito tra più paesi, un mercato comune richiede dunque una struttura istituzionale di tipo statuale: capacità legislativa, esecutiva, giudiziaria. Tra mercato e Rule of Law vi è una necessaria corrispondenza.

Poteri sovranazionali vennero istituiti e iniziarono ad esercitarsi il giorno stesso della entrata in vigore del Trattato di Roma. Con un oggetto limitato al campo dell’economia nacque allora l’embrione di un sistema di poteri federali, completo di tutti i suoi organi. Ciò intendeva significare Walter Hallstein, il primo Presidente della Commissione europea, quando nel modesto corridoio della nuova precaria sede della Commissione europea fece stendere dal primo giorno il tappeto rosso simbolo del potere dello Stato.

Dal Trattato di Roma la moneta è quasi assente. Può sorprendere, se si pensa alla profonda conoscenza del sistema economico che ispirava i suoi estensori. In realtà, gli autori del Trattato erano coscienti del fatto che ogni ordinamento di mercato richiede un ordinamento monetario; un mercato diviso in più monete e più politiche monetarie non solo è inefficiente, perché fa mancare i vantaggi di una sola unità di misura e di un solo mezzo di pagamento, ma é anche esposto al rischio di non farsi mai. Se conserva la possibilità di variazioni dei cambi ben più influenti sui flussi commerciali delle tariffe e dei contingenti rischia, una volta fatto, di disfarsi. Tutto ciò era chiaro agli autori del Trattato; solo che, in quegli anni, un’unione monetaria (cambi fissi legati al dollaro e all’oro) in Europa già c’era e appariva come un dato permanente dell’ordine mondiale.

Dal punto di vista dei due contributi della dottrina sopra enunciati - teoria delle aree monetarie ottimali, paradigma del quartetto incoerente - potremmo dire che il Trattato di Roma intendeva realizzare le condizioni istituzionali di quella che Mundell avrebbe chiamato un’area monetaria ottimale, cioè un mercato comune, e risolvere l’incoerenza del quartetto con strumenti deboli: coordinamento delle politiche economiche (Articolo 145 del Trattato), restrizioni temporanee nella difesa della bilancia dei pagamenti (Articoli 26 e 73), trattamento della politica del cambio come materia di interesse comune (Articolo 70).

12. La dinamica. Nei quarant’anni che separano l’entrata in vigore del Trattato di Roma (1 gennaio 1958) dal vertice di Bruxelles (3 maggio 1998) in cui venne avviata la fase finale dell’unione monetaria, il Trattato di Roma esplicò pienamente, nonostante pause e temporanei regressi, la dinamica auspicata dai suoi fondatori. Quella dinamica proveniva da nuovi impulsi politici che seguirono quello iniziale, ma anche dal bisogno economico di istituti appropriati e di politiche coerenti. Il Trattato di Roma seppe mobilitare forze sufficienti verso il proprio obiettivo, nonostante che la sirena del protezionismo moduli un canto sempre suadente per gli operatori economici. Proprio perché esso realizzava un compromesso sapiente tra l’ambizione dell’obiettivo finale e la gradualità del metodo, la coalizione delle forze politiche ed economiche favorevoli a procedere verso la sua attuazione riuscì quasi sempre a prevalere sulle pur forti resistenze.

Potremmo dire che la dinamica dell’esperienza europea fu il passaggio da un’unione monetaria fondata sul dollaro a un’unione monetaria fondata sull’euro. Un motore fu proprio l’incoerenza fra i quattro elementi del quartetto. Vediamo brevemente come essa ha operato nei tre campi dell’economia, delle istituzioni, della moneta.

13. L’integrazione economica. La graduale realizzazione delle quattro libertà coincide con la storia dell’economia e della politica economica nei paesi membri; storia incompiuta perché quella realizzazione non è una meta immobile e definitivamente acquisita, è piuttosto un metodo di governo dell’economia. In quattro decenni sono pressoché scomparsi gli impedimenti frapposti dagli Stati al movimento di beni, servizi, capitali, persone. I tempi sono stati diversi, perché la liberalizzazione delle merci è stata rapida mentre i passi decisivi per la mobilità dei servizi e dei capitali sono della seconda metà degli anni ottanta. Per alcuni servizi, quelli pubblici, la liberalizzazione è avvenuta ancora più tardi o deve ancora avvenire.

Nello stesso arco di tempo la Comunità economica europea ha mutato i confini geografici, le idee ispiratrici della politica economica, la struttura della propria economia. Da una Comunità di sei paesi e 200 milioni di abitanti, si è passati a una di quindici paesi e 375 milioni. A impostazioni fortemente dirigistiche e restrittive delle pratiche del mercato ne sono succedute altre, a partire dagli anni ottanta, meno inclini all’attivismo della politica economica. A una lunga stagione di prezzi amministrati, restrizioni valutarie, nazionalizzazioni, limitazioni della concorrenza, ne è seguita una in cui l’area del mercato si è via via allargata, la concorrenza ha cominciato a operare anche nel campo dei servizi pubblici, le privatizzazioni si sono diffuse. Nello stesso arco di tempo l’economia europea è passata da una struttura prevalentemente agricola e orientata all’autosufficienza alimentare a una struttura industriale e, infine, impostata sui servizi.

14. Le istituzioni. Le istituzioni create all’origine sono divenute sempre più le istituzioni di governo dell’economia europea. Ciò è avvenuto sotto l’impulso del Trattato, delle esigenze interne al sistema economico, delle personalità che sono state ai vertici europei e nazionali. Già all’inizio degli anni settanta, col realizzarsi dell’unione doganale, della politica agricola comune e di un bilancio comunitario alimentato da risorse proprie, la Comunità aveva oltrepassato i limiti di un’organizzazione economica internazionale e mosso i primi passi entro una logica di Nationalökonomie.

Sul piano istituzionale, occorre anche sottolineare che, diversamente da quanto tuttora accade su scala globale, in Europa l’integrazione economica e il formarsi di istituzioni e regole comuni sono proceduti in parallelo. Vi è una legislazione europea la cui forza supera, in caso di contrasto, quella nazionale; essa è applicata in giudizio e, se necessario, imposta coercitivamente nei paesi membri. Vi è, al vertice del sistema giudiziario, una Corte di giustizia che forma ed applica il diritto europeo. La funzione legislativa e quella esecutiva sono legate, ancorché in modo insufficiente, a una sede parlamentare eletta direttamente dal popolo europeo. Lo squilibrio tra Consiglio, Parlamento e Commissione si è via via attenuato; tutte e tre le istituzioni hanno dimostrato notevole vitalità. In molti casi proprio l’evoluzione delle istituzioni economiche della Comunità europea ha ispirato la nascita di nuove funzioni e istituzioni a livello statale e a livello internazionale: si pensi alla creazione di un’autorità di tutela della concorrenza in Italia e all’Organizzazione mondiale del commercio.

15. L’integrazione monetaria. La consapevolezza che un ordinamento economico richiedesse un ordinamento monetario era, come abbiamo visto, implicita nel Trattato di Roma. Quando il “sistema del dollaro” cominciò a dar segni di fragilità, un sorprendente editoriale del Financial Times dell’inizio degli anni sessanta già lanciava l’idea di una moneta unica europea. L’espressione “unione monetaria” fu coniata in quegli anni. Dopo la caduta dei cambi fissi s’instaurò gradualmente in Europa un “sistema del marco”. All’apice della sua estensione, nella prima metà del 1992, esso sostanzialmente coincideva con l’area dell’Unione europea.

Il paradigma del quartetto incoerente offre, a mio giudizio, l’interpretazione più illuminante del trentennale percorso della Comunità economica europea dal dollaro all’euro. Per gran parte degli anni settanta, il periodo del massimo disordine monetario europeo, l’integrazione si arrestò o regredì. L’instabilità dei cambi generava tensioni commerciali e tentazioni protezionistiche. Il mercato agricolo, il più integrato perché fondato su un’unicità di prezzo derivante non dalla concorrenza ma da pratiche amministrative, era vicino alla rottura. La Francia, l’Italia, il Regno Unito impedivano la mobilità dei capitali con barriere altissime, talora presidiate da norme penali. Il settore dei servizi, in particolare di quelli bancari, finanziari e di pubblica utilità, rimaneva rigidamente segmentato in sottomercati nazionali.

Lo SME nacque anche per arrestare un processo involutivo che avrebbe distrutto la parte già costruita dell’edificio comune. Chi ha vissuto lo sforzo italiano per entrare nell’euro e la severità dei partner sulle condizioni del nostro ingresso, deve anche ricordare che, per indurre l’Italia a entrare nello SME, nel 1978 Francia e Germania proposero speciali incentivi economici: tale era il timore per la concorrenza di un’economia libera di svalutare la propria moneta.

Lo SME arrestò l’involuzione; poi favorì la ripresa dell’integrazione economica, attraverso il programma del mercato unico avviato nel 1985. I paesi che avevano aderito all’Accordo di cambio accettarono la guida monetaria della Bundesbank. Ma per tutti gli anni ottanta lo SME operò con la protezione di perduranti, stretti controlli valutari che consentivano sì di risolvere la contraddizione del quartetto, ma erano essi stessi in contraddizione col Trattato.

Fu la consapevolezza di dover risolvere la contraddizione, non solo l’obiettivo politico di far progredire l’unificazione europea, che ripropose il tema dell’unione monetaria. In tre anni e mezzo, dal giugno 1988 al dicembre 1991, si passò dallo studio del problema (nel Comitato Delors) all’accordo finale (la firma avvenne due mesi dopo) che emendava il Trattato di Roma per colmarne la lacuna monetaria. La crisi, prevedibile e prevista, del “sistema del marco” intervenne nel 1992-93, sotto l’urto combinato della ormai completa mobilità di capitali e di un’incoerenza tra le politiche economiche dei paesi membri. Ma il Trattato di Maastricht era stato ormai firmato. Lo SME fu salvato dall’ampliamento dei margini di fluttuazione e dalla prospettiva della moneta unica. L’Unione europea compì il lungo guado dal sistema del marco all’euro nella parte centrale degli anni novanta.

16. L’avvento dell’euro costituisce, in un certo senso, un punto d’arrivo dell’integrazione europea e delle reciproche influenze tra economia, moneta e istituzioni. Esso infatti ristabilisce su basi proprie la coerenza dell’intero ordinamento economico europeo; su basi proprie perché, a differenza della costruzione del 1957, non prende a prestito l’ordinamento monetario ma lo costituisce, appunto, in proprio. Quali considerazioni trarre da questa esperienza? Ne suggerisco tre.

La prima riguarda i processi d’integrazione economica fra paesi. Se si va oltre semplici accordi di libero scambio e si persegue l’obiettivo di un’unione economica, si passa gradualmente ma necessariamente dalla problematica dei rapporti economici internazionali a quella dell’organizzazione di una Nationalökonomie. Si rendono allora necessari quegli stessi istituti senza i quali l’economia non funzionerebbe neppure all’interno di un paese: legislazione comune, norme sui prodotti e sugli scambi, regole di concorrenza, possibilità di imporre il rispetto della legge. Nel muovere verso la piena instaurazione delle quattro libertà, la Comunità europea ha compiuto il tragitto da un sistema di relazioni internazionali a un sistema statuale proprio. In termini di discipline accademiche, così come il diritto comunitario si è mosso dalla sfera del diritto internazionale verso quella del diritto costituzionale e del diritto pubblico, così l’economia europea è passata dal campo dell’economia internazionale a quello dei sistemi economici unitari. Non vi sono due teorie economiche distinte a seconda che il sistema economico sia scomposto in entità regionali, come la Germania o il Canada, oppure in entità statali, come l’Unione europea. Se si va fino in fondo nella creazione di un mercato unico, il modello non può essere che quello degli Stati.

La seconda considerazione riguarda la coerenza tra ordinamento economico e ordinamento monetario. Sebbene tanto la ricerca teorica quanto quella empirica trovino ancor oggi difficile rappresentare i nessi tra economia e moneta, la coerenza tra i due ordinamenti è conditio sine qua non per il buon funzionamento di un sistema economico. In campo monetario, l’Unione europea ha infine scelto la soluzione “nazionale”: una sola moneta e una sola banca centrale, pur organizzata in modo decentrato. Proprio perché è giunta allo stadio più avanzato dell’integrazione economica, la creazione di un ordinamento monetario si è fondata non sul modello di organizzazioni internazionali come il Fondo monetario internazionale, bensì su quello interno agli Stati.

La terza considerazione riguarda i tempi di questi mutamenti. La scrittura di un trattato, come quella di una costituzione, può, e forse deve, avvenire in tempi brevi. Ma la trasformazione della realtà, di cui spesso trattati e costituzioni sono il presupposto, richiede anni e generazioni. La creazione di un mercato è un fatto sociale e di cultura. Vediamo oggi, nei paesi ex socialisti, quanto lento sia il nascere di un’economia di mercato. Se si tiene conto di ciò, i quarant’anni trascorsi dall’entrata in vigore del Trattato di Roma sono un periodo breve.

17. Ma l’interazione tra economia, moneta e istituzioni in Europa non finisce con l’avvento dell’euro. Non è più in gioco la sopravvivenza del mercato unico; sono in gioco la prosperità e la coesione dell’economia europea. Vediamo allora come quest’interazione si configura dopo l’euro.

Il paradigma del quartetto incoerente segnalava la necessità della moneta unica; quello delle aree monetarie ottimali, ne indicava la possibilità e le condizioni. È per questo motivo che il secondo paradigma oggi è forse strumento più utile del primo. Un caso interessante, meritevole di essere incidentalmente ricordato per l’autorevolezza della persona, di uso di entrambi i paradigmi per sostenere due tesi opposte in momenti successivi, è quello di Paul Krugman. Krugman (1) sosteneva nel 1986 che in Europa “ampie fluttuazioni dei tassi di cambio associate a politiche monetarie divergenti appaiono inaccettabili. Perciò la creazione di un mercato unificato dei capitali richiederà anche l’adozione di una politica monetaria comune.” Nel 1994 Krugman (2) stigmatizzava invece l’unione monetaria come un “grave errore”, sulla base della argomentazione che l’Unione europea non è un’area monetaria ottimale e perciò dovrebbe preferire la libera fluttuazione delle valute.

I critici dell’unione monetaria si richiamano ancor oggi al modello di Mundell, e in particolare agli urti (shock) asimmetrici, per profetare il suo insuccesso. La critica - si pensi, oltre che a Krugman (2), a Feldstein - ha punti di forza e punti deboli.

Pare a me debole il richiamo agli urti asimmetrici. Gli urti economici sono sempre asimmetrici, nel senso che colpiscono l’economia in modo ineguale. Solo quando l’asimmetria abbia carattere non settoriale o regionale, bensì nazionale, la fissità del cambio priverebbe la politica economica dello strumento adatto. Ebbene, questi casi sono rari e, quando avvengono, la cura del cambio è sempre difficile da applicare e spesso inefficace. Sono casi rari perché, in paesi con strutture economiche abbastanza simili come quelli dell’Unione, urti asimmetrici nazionali possono essere determinati quasi soltanto dalla politica economica; e la probabilità che essi avvengano è stata grandemente ridotta proprio dall’unione monetaria e dal processo di convergenza preventivamente richiesto. Ma se davvero l’urto asimmetrico si manifestasse, non è detto che, in assenza d’unione monetaria, la variazione del cambio sarebbe praticabile ed efficace. Avrebbe forse dovuto ricorrervi la Germania dopo la riunificazione, ma essa venne respinta. E quand’anche le resistenze fossero superate, non è detto che la modifica della parità servirebbe, perché molto spesso gli effetti secondari sui prezzi e sui costi ne vanificano l’efficacia.

18. Mi pare invece di fondamentale importanza il contributo che la teoria di Mundell dà alla comprensione delle condizioni per il buon funzionamento di un’economia con moneta unica: flessibilità del sistema dei prezzi, mobilità dei fattori, meccanismi di correzione e compensazione degli squilibri regionali e settoriali. Quelle condizioni, com’è noto, non sono tutte realizzate in Eurolandia, così come non lo sono all’interno degli Stati Uniti d’America, o dell’Italia, o della Germania. Esse indicano il cammino da compiere per rendere la struttura economica di Eurolandia coerente con l’avvento dell’euro. Un cammino ancora lungo, che dev’essere compiuto a diversi livelli: l’Unione europea, le autorità pubbliche nazionali, i poteri locali, l’intera società.

In linea generale si può affermare che la rigidità introdotta dall’unione monetaria deve trovare compenso in una accresciuta flessibilità e articolazione di tutte le strutture intermedie tra il livello sopranazionale al quale si decide la politica monetaria e le componenti periferiche dell’economia, costituite dalle singole famiglie e dalle singole imprese. In quella vasta zona intermedia vi sono poteri e funzioni esercitati da governi e amministrazioni nazionali o locali, organizzazioni sindacali, associazioni di categoria, consuetudini collettive. E dipende dal modo di esercizio di quelle funzioni e di quei poteri se nell’economia si determinano fenomeni e comportamenti che hanno rilevanza macroeconomica e che non trovano radice diretta, ma nemmeno correzione, nel funzionamento di un sistema di concorrenza a decisioni completamente decentrate.

In ogni sistema economico complesso quelle strutture intermedie sono indispensabili; esse sono particolarmente importanti nella tradizione di molti paesi europei. Senza il loro concorso difficilmente si realizzerebbero cooperazioni economiche di categoria, o funzioni di amministrazione e di governo, o forme di solidarietà che sono indispensabili per il buon funzionamento della società e dell’economia. Ma è necessario che il modo di operare, le forme di rappresentanza, gli stessi atteggiamenti mentali che guidano i comportamenti di queste strutture intermedie divengano pienamente coerenti con la realtà nuova dell’Unione economica e monetaria. Potrà bene accadere, altrimenti, che in quella realtà nuova gli effetti di certe azioni si rivelino radicalmente diversi rispetto al tempo in cui il mercato unico e la moneta unica ancora non c’erano.

19. L’Unione economica e monetaria è una Nationalökonomie nella quale il soggetto principale della teoria del commercio internazionale e di quella dei mercati valutari - lo Stato - non ha cessato il proprio ruolo. A esso e alle altre strutture nazionali si chiede ancora di operare, e di operare nell’interesse di una comunità nazionale, che è divenuta “regione” di un’area più ampia. Ai poteri nazionali sono precluse le strade del protezionismo e della discriminazione, qualunque sia lo strumento utilizzato. Ma non è preclusa, per così dire, la via del patriottismo. L’Unione europea è una costruzione di cui i governi e le amministrazioni nazionali costituiscono elemento essenziale, intermedio tra quello comunitario e le funzioni pubbliche svolte sul piano locale. In termini economici, è implicita in una siffatta costruzione l’idea che la gamma dei beni pubblici sia articolata su diverse “comunità”: municipali, regionali, nazionali, europee. A ciascuna di queste comunità corrispondono poteri politici e amministrativi che devono essere esercitati nell’interesse della comunità stessa, come voluto dai suoi elettori e interpretato dagli eletti. La coerenza della costruzione è affidata al rispetto di regole generali per l’attribuzione delle competenze e la non discriminazione nelle scelte; non a un’assenza di concorrenza e di desiderio di “fare meglio degli altri”.

IV. L’EUROPA NEL MONDO

20. Ho trattato fin qui dell’Unione europea come se essa fosse priva di rapporti con altre aree del mondo. Ma anche se, al pari dell’Unione americana, fu concepita per dare pace e ordine ai rapporti fra gli Stati che l’hanno fondata e la compongono, essa è divenuta sempre più un soggetto dell’economia internazionale. La sua dimensione, i suoi principi costitutivi, gli obiettivi perseguiti, i metodi praticati, la sua forza economica e monetaria l’hanno resa capace e responsabile di dare un contributo alla prosperità e alla stabilità dell’economia mondiale. Questo contributo riguarda due diversi piani - globale e regionale - che possiamo esaminare in successione.

21. L’Europa e il sistema globale. Da un punto di vista funzionale anche le relazioni economico-monetarie internazionali, così come quelle europee, possono essere viste attraverso il paradigma del quartetto incoerente. Il sistema fondato a Bretton Woods nel 1944 prevedeva che la fissità dei cambi fosse difesa da restrizioni valutarie e che la mobilità internazionale dei capitali fosse affidata soprattutto a canali ufficiali. Oggi, al contrario, viviamo in un sistema che lascia al mercato sia la determinazione dei tassi di cambio sia la distribuzione internazionale del risparmio; e poiché il mutamento è avvenuto non in conseguenza di scelte deliberate dalla politica economica bensì sotto la spinta dell’innovazione finanziaria e tecnologica, riesce difficile pensare che esso sia reversibile.

Una configurazione siffatta non soffre delle contraddizioni che portarono il mondo alla fine dei cambi fissi e l’Europa alla scelta finale dell’euro; ma è una configurazione esposta al continuo pericolo di squilibri e di crisi, talora locali, talora sistemiche.

Il pericolo viene amplificato dall’indisponibilità degli Stati a limitare la propria sovranità. Senza effettivi poteri e capacità di decisione, le istituzioni globali esistenti (Fondo monetario internazionale, Banca mondiale, Organizzazione mondiale del commercio, Nazioni Unite) sono condannate alla lentezza e all’inefficacia proprio nelle circostanze che maggiormente richiedono il loro intervento. Il governo degli affari del mondo non è cresciuto con la stessa rapidità con cui gli affari del mondo sono cresciuti.

Il possibile apporto europeo sul piano globale può essere visto sotto i tre profili delle istituzioni, del commercio e della moneta che costituiscono l’oggetto di questo discorso.

22. Sotto il profilo istituzionale, il primo e fondamentale apporto che l’Europa ha dato al miglioramento del sistema delle relazioni internazionali postbelliche è il fatto stesso di avere realizzato, e perciò dimostrato possibile, un’effettiva, seppure graduale e circoscritta, limitazione della sovranità degli Stati; di avere cioè saputo compiere il passo che - dopo Emanuele Kant e la convenzione di Filadelfia - la ragione umana riconosce come presupposto indispensabile di ogni civile e duraturo ordine internazionale. L’Europa è il “paese” del mondo dove è stata inventata la forma dello Stato nazionale secondo la quale oggi sono organizzate tutte le popolazioni del globo. Nella prima parte di questo secolo essa ha fatto la tragica esperienza, infliggendone i mali anche all’esterno, degli orrori e dei pericoli di una sovranità illimitata degli Stati. Ma poi, nella seconda metà del secolo, è stata proprio l’Europa a inventare e percorrere la via di un libero e civile superamento del carattere assoluto del sistema degli Stati, dando vita a un’unione fondata sul diritto, retta da legittime istituzioni, rispettosa, secondo il principio di sussidiarietà, delle libertà individuali e delle funzioni di governo nazionali e locali. Per raggiungere un ordine economico e monetario accettabile la via obbligata per il mondo è proprio quella indicata dall’Europa.

23. Un secondo apporto di carattere istituzionale che l’Europa ha dato al miglioramento delle relazioni economiche internazionali è la novità, che essa rappresenta, di un’organizzazione a carattere regionale. Anche se le resistenze sono ancora notevoli, vi sono, a mio giudizio, evidenti motivi che rendono la cooperazione regionale elemento indispensabile di ogni ordine mondiale. Vediamoli.

La cooperazione regionale è una forma naturale e necessaria di cooperazione internazionale perché le interdipendenze economiche e commerciali sono spesso assai più forti su scala regionale che su scala mondiale e richiedono perciò accordi e istituzioni specifici. In ambiti regionali spesso vi sono affinità di cultura, di lingua, di tradizione storica, oltre che più forti interessi comuni. A livello regionale, inoltre, si possono introdurre regole e istituzioni con più pronunciati caratteri di sovranazionalità di quelli possibili sul piano globale. Anche da un punto di vista pratico e organizzativo, l’esistenza di quasi duecento Stati sovrani impone un livello intermedio tra quello del singolo paese e quello delle istituzioni globali.

Le resistenze sono tuttavia notevoli. Nel momento stesso in cui la Comunità economica europea nacque, fu posto il problema se essa fosse coerente col sistema multilaterale che si veniva costruendo. La questione, che ebbe per oggetto la compatibilità del Trattato di Roma con l’Articolo 24 del GATT, fu risolta constatando e decidendo che la nuova entità regionale avrebbe operato nel rispetto delle regole multilaterali del GATT. Ma gli ostacoli restano. Le istituzioni internazionali globali sono costruite nel presupposto che i soggetti della cooperazione siano necessariamente e solamente gli Stati sovrani e perciò non danno, come dovrebbero, piena cittadinanza alle formazioni regionali. Spesso le percepiscono addirittura come avversarie, senza comprendere che il buon governo dell’economia mondiale verrebbe grandemente aiutato dall’esistenza di un livello intermedio di organizzazione internazionale e senza vedere il comune interesse a rafforzare i momenti di governo sovraordinati agli Stati.

La critica che taluni muovono agli accordi regionali in nome della difesa del sistema multilaterale degli scambi è infondata. Anche gli accordi regionali hanno carattere multilaterale. Che essi stabiliscano rapporti privilegiati, non estesi automaticamente ai paesi esterni, non può dirsi una discriminazione più di quanto sia discriminatoria l’integrazione economica tra le regioni di un medesimo Stato. Un gruppo di paesi che decidesse di realizzare forme più estese e profonde di integrazione violerebbe le regole del sistema multilaterale globale solo se venisse meno a qualche impegno precedentemente assunto dai paesi che ne fanno parte. Se ciò non fosse, si dovrebbe addirittura escludere la possibilità che due paesi si fondano per dar vita a un unico Stato sovrano rispettoso delle buone regole del sistema multilaterale. La molteplicità degli Stati sovrani è un dato di fatto, non un fine da perseguire o uno status quo da mantenere.

24. La formula originale con cui l’Europa si è data istituzioni sovranazionali e ha operato come organizzazione regionale costituisce un punto di riferimento per le relazioni internazionali solo in misura ancora molto modesta.

La disposizione degli Stati a limitare la loro sovranità economico-finanziaria in favore di istituzioni comuni a carattere globale non ha compiuto, salvo l’eccezione di cui dirò, progressi significativi dopo la fase fondante degli anni quaranta. Così, il bisogno di governo reso sempre più acuto dalla crescente interdipendenza fra le nazioni è rimasto largamente insoddisfatto o è stato soddisfatto solo in situazioni di crisi; e il meccanismo utilizzato per prendere decisioni è stato sempre più l’esercizio della leadership di un paese o di un gruppo di paesi. Nelle circostanze attuali rimarrà necessaria, per operare, una leadership determinata, che colmi la lacuna di poteri sovranazionali. La crisi del Messico nel 1994-95, quella dell’Est asiatico nel 1997, quella russo-brasiliana del 1998-99 lo hanno recentemente confermato in campo finanziario; la crisi dei Balcani lo ha mostrato in campo politico militare.

Sede principale della leadership economica e finanziaria è stato, nel periodo recente, il Gruppo dei sette principali grandi paesi industrializzati (G7). Questa situazione presumibilmente durerà nei prossimi anni, ma il G7 si rivela già oggi una sede ridondante e insufficiente al tempo stesso. Ridondante, perché dal punto di vista monetario sono ormai tre e non sette le entità rilevanti, il dollaro, l’euro e lo yen. Insufficiente, perché all’economia mondiale si affacciano nuovi soggetti protagonisti come la Cina, la Russia, il Brasile, l’India e il Messico, i quali chiedono di partecipare alle decisioni. Poiché diviene sempre più difficile e sempre meno accettato che si decida tra pochi, lo stesso Gruppo ha proposto, nel settembre di quest’anno, di istituire una nuova formazione, il G20, in cui condurre un dialogo informale sulle più importanti questioni di politica economica e finanziaria. Il G20, dove i suddetti paesi sono tutti rappresentati, terrà il suo primo incontro a Berlino fra un mese.

Per quanto riguarda la cooperazione regionale, l’Unione europea non è più l’unica organizzazione di questo tipo esistente nel mondo. Gli altri esempi oggi esistenti - APEC, ASEAN, MERCOSUR e NAFTA - sono tuttavia, rispetto all’Unione europea, costruzioni molto deboli ed embrionali, di solito limitate al commercio. Con l’eccezione del MERCOSUR, che mira a un’unione doganale, esse non vanno oltre il limitato obiettivo, non ancora realizzato, di un’area di libero scambio. Mancano di una legislazione comune vincolante e sono prive di strumenti di imposizione del rispetto degli accordi (Tav. 2).

25. In campo commerciale, il formarsi e il progredire della Comunità economica europea hanno profondamente influenzato il sistema delle relazioni internazionali. Fu proprio il sorgere della realtà nuova della Comunità economica europea che indusse il Presidente Kennedy a proporre il primo negoziato globale (il Kennedy round), poi seguito da altri (Tokyo, Uruguay round). Nei diversi round l’Europa ha avuto una forza contrattuale che nessuno dei suoi paesi membri da solo avrebbe potuto avere. Nello stesso tempo, ciò che la Comunità europea andava realizzando entro i propri confini ha costituito un modello al quale si sono ispirate, oltre che le nuove organizzazioni regionali, le stesse relazioni economiche mondiali. Si pensi al passaggio dalla libera circolazione delle merci a quella dei servizi e dei capitali e, infine, delle persone. Si pensi, ancora, alla concezione dell’integrazione come un processo che deve comprendere, oltre all’abbattimento dei contingenti e delle tariffe, il divieto di favorire i produttori nazionali con sussidi e regolamentazioni discriminatorie, l’armonizzazione e il mutuo riconoscimento delle normative nazionali, l’omogeneizzazione delle caratteristiche dei prodotti e servizi da commercializzare nell’area, il coordinamento o l’unificazione delle politiche economiche. Anche le pur modeste novità istituzionali realizzate con il passaggio dalla Segreteria del GATT alla Organizzazione mondiale per il commercio, e la costituzione di procedure di tipo giurisdizionale per risolvere le controversie commerciali, traggono ispirazione dall’esperienza europea.

26. All’ordine monetario internazionale l’Europa non ha dato, nella seconda parte del secolo, contributi significativi. È stata piuttosto un elemento di disunione e d’instabilità. Solo da pochi mesi è nata come soggetto monetario e sta muovendo i primi passi. Anche se solo il futuro dirà quale novità essa potrà recare nel sistema monetario internazionale, già ora si osservano tre aspetti, o conseguenze, del suo sorgere.

Innanzi tutto, il nascere di una moneta e di una banca centrale uniche per un gruppo di paesi sovrani è evento del tutto nuovo nella storia degli ordinamenti monetari. È la manifestazione più rilevante, anche se non l’unica, di una tendenza a sciogliere il legame stretto tra potere degli Stati e potere monetario. Forse in conseguenza dell’abbandono definitivo del legame con l’oro, il governo della moneta è andato cercando una propria “costituzione” che ne definisse i principi e la collocazione. Esso si è reso dapprima indipendente dai governi, poi dallo Stato stesso. Il numero degli Stati che hanno rinunciato, in forme diverse, a una moneta propria sembra in aumento e questa rinuncia viene consigliata da autorevoli esperti e istituzioni. Se dall’avvento dell’euro verrà un ulteriore impulso a tale tendenza, e quali forme esso assumerà, è troppo presto per dirlo.

Una seconda conseguenza è l’accresciuta influenza che l’Europa può avere nella cooperazione monetaria internazionale. Ho potuto constatare direttamente, nel corso di questi mesi, quanto l’avvento dell’Eurosistema abbia modificato i termini della cooperazione monetaria tripolare e quale capacità di far valere il proprio punto di vista l’Europa abbia acquistato. L’Eurosistema è la banca centrale della seconda moneta del mondo; senza il suo consenso non è possibile concordare, nell’ambito del G7, significative politiche monetarie e dei cambi; al tavolo della discussione essa porta la forza di una economia di importanza pari a quella americana, la tradizione di competenza tecnica delle banche centrali preesistenti, una lunga consuetudine di rapporti internazionali.

27. Ma l’Unione europea non è in tutto e per tutto un soggetto singolo della cooperazione internazionale, né viene riconosciuta come tale. Anche se lo è nei campi del commercio e della moneta, sul piano funzionale essa è priva di fondamentali competenze di politica economica che sono proprie degli altri soggetti: in materia finanziaria, di politica di bilancio, di gestione delle crisi, le decisioni vengono ancor oggi prese ed eseguite dagli Stati membri dell’Unione, sia pure con un crescente coordinamento europeo. Da un punto di vista istituzionale, gli Stati, non l’Unione, sono membri delle istituzioni internazionali, perché queste vennero create in un’epoca in cui la coincidenza tra l’essere soggetto statuale e l’essere soggetto di politica economica era completa e non veniva posta in discussione.

Queste sono solo alcune fra le conseguenze e le limitazioni che derivano dal fatto di essere, noi europei, banchieri centrali di una “moneta senza Stato”. Per troppi secoli la moneta è stata espressione dello Stato perché la mancanza di unione politica non venga avvertita nel governo dell’euro. Se il Presidente della Banca centrale europea non è affiancato dal “suo” ministro o dal “suo” governo, ciò può accrescere il suo senso di indipendenza e porlo al riparo da influenze scomode; ma nella percezione dei mercati, della comunità internazionale, degli stessi cittadini, la mancanza di uno “Stato dell’euro” costituisce una anomalia e una debolezza. Alcuni avversari dell’unione monetaria si spingevano fino a dire che l’unione monetaria non avrebbe in alcun modo dovuto precedere l’unione politica. Ma anche chi, come me, non condivideva questa opinione, pensava e pensa che, in prospettiva, la moneta unica debba divenire espressione di una entità politica unitaria più completa di quella attuale.

Per superare le limitazioni di una moneta senza Stato sarà necessario operare non solo sul versante delle istituzioni internazionali, ma anche sul versante europeo. Sono gli europei, infatti, principalmente responsabili dell’incapacità di superare la frammentazione della rappresentanza.

28. L’Europa e il proprio emisfero. Un secondo apporto al buon funzionamento dell’economia mondiale l’Europa può recarlo, e in parte già lo reca, operando entro la vasta zona del mondo cui essa geograficamente appartiene. Come si parla di un emisfero occidentale, che comprende le due Americhe, si può parlare di una zona dell’Estremo Oriente e del Pacifico e di una zona euro-mediterranea e africana. Per brevità di linguaggio chiamerò queste tre zone emisfero europeo, americano ed est-asiatico rispettivamente. Esse sono anche le tre ampie “zone orarie” del mondo nelle quali opera a turno il mercato internazionale della finanza e delle valute; la quotazione dell’euro è nata a Sydney nel primo mattino del 4 gennaio scorso, non sui mercati europei che ancora dormivano.

Descriviamo brevemente le tre zone. L’emisfero europeo, che da un punto di vista monetario possiamo chiamare zona temporale dell’euro, comprende, oltre all’Unione europea, i paesi dell’Europa centrale e orientale, quelli dell’area mediterranea e il resto del continente africano. Nella questione dei confini dell’Europa, antica quanto l’idea stessa d’Europa, non è possibile entrare in questa sede. Scelgo qui di chiamare emisfero europeo un gruppo di 100 paesi (compresa la Russia), in cui vive il 28 per cento dell’umanità (1,6 miliardi di persone) e che produce il 27 per cento del prodotto mondiale. Chiamerò emisfero americano il gruppo di 35 paesi delle due Americhe (quasi 800 milioni di persone): il 14 e il 32 per cento rispettivamente della popolazione e del prodotto mondiali. Emisfero est-asiatico, infine, è il gruppo di 17 paesi in cui vivono oltre 700 milioni di persone (il 12 per cento dell’umanità) che producono il 24 per cento del prodotto mondiale. Restano esclusi da quest’arbitraria classificazione l’India, la Cina e gli altri paesi geograficamente collocati tra i due emisferi est-asiatico ed europeo: complessivamente il 46 per cento dell’umanità e solo il 17 per cento del prodotto mondiale; la loro crescita nei ranghi dell’economia mondiale renderà un giorno non più accettabile tale esclusione; ma oggi possiamo ancora ritenere che la descrizione tripolare utilizzata qui abbia una sua utilità (Tav. 3).

29. Se guardiamo all’ampia configurazione dei tre emisferi, alcuni fatti ci mostrano quanto sia forte l’irradiazione dell’Unione europea verso i paesi del proprio emisfero.

In primo luogo, l’Unione europea ha con i paesi del proprio emisfero rapporti commerciali assai più stretti di quanto gli Stati Uniti abbiano con la propria zona, o il Giappone con il continente asiatico. Il grado di penetrazione delle esportazioni dell’Unione verso l’insieme degli altri paesi dell’emisfero europeo - definito come rapporto fra importazioni di tali paesi dall’UE e importazioni totali al netto del commercio intraregionale - è pari al 70 per cento. Per contro, se guardiamo all’emisfero americano osserviamo che gli Stati Uniti hanno un grado di penetrazione molto elevato verso gli altri paesi del NAFTA (77 per cento), ma non quelli dell’America del Sud (36 per cento, all’incirca la stessa quota dell’Unione europea). Guardando, infine, alle esportazioni giapponesi verso il continente asiatico preso nel suo complesso, ci spieghiamo la definizione ristretta di emisfero est-asiatico qui proposta: le esportazioni del Giappone presentano infatti un grado di penetrazione in India e in Cina addirittura inferiore a quello dell’Unione europea (12 e 15 per cento rispettivamente). La stessa quota giapponese verso paesi come Corea, Hong Kong, Singapore e Tailandia (19 per cento) è solo leggermente superiore alle quote europea e americana (14 e 15 per cento, rispettivamente) (Tav. 4).

In secondo luogo, osserviamo che, da un punto di vista monetario, 34 degli 85 paesi non-UE appartenenti all’emisfero europeo seguono un regime di cambio che fa riferimento, con modalità e intensità diverse, all’euro; circa la metà di questi sono africani. Dei dodici paesi candidati all’adesione, dieci presentano un regime di cambio che fa riferimento almeno parziale all’euro: Bulgaria ed Estonia nella forma del currency board; Cipro con l’adozione unilaterale di un cambio fisso ma aggiustabile; Polonia, Ungheria e Malta tramite il peg a un paniere di valute ove il peso dell’euro è predominante; Repubblica Ceca, Romania, Repubblica Slovacca e Slovenia attraverso una fluttuazione amministrata con l’euro usato informalmente come valuta di riferimento. Dei rimanenti due paesi, Lettonia e Lituania, il primo àncora la propria moneta ai diritti speciali di prelievo del Fondo monetario - una valuta paniere in cui l’euro pesa circa un terzo - mentre il secondo è l’unico paese legato al dollaro (Tav. 5). Nell’emisfero americano, la quota di paesi con un legame esplicito alla moneta statunitense (all’incirca il 40 per cento) è analoga a quella dell’emisfero europeo nei confronti dell’euro. Il dollaro, tuttavia, presenta una connotazione più propriamente internazionale, come dimostra il fatto che una decina di paesi situati al di fuori dell’emisfero americano adotta un regime di peg verso esso. Nessun ruolo riveste, infine, lo yen quale valuta di riferimento, né a livello regionale né a livello globale.

Non va trascurata, in terzo luogo, l’importanza enorme dei flussi migratori verso l’Unione europea, in particolare quelli dalla zona euro-africana, non solo per l’integrazione economica, ma anche dal punto di vista sociale e dell’incontro fra culture. Fortemente sottostimata dalle statistiche ufficiali, l’immigrazione è divenuta il segnale più significativo di interdipendenza, perché il più direttamente avvertito dai cittadini (Tav. 6).

Le interdipendenze e gli accordi economici sono considerevolmente più sviluppati entro la zona europea che nelle altre due. Spesso essi si spingono oltre gli aspetti commerciali, per comprendere obiettivi quali la libera circolazione di servizi, capitali e lavoratori, la convergenza con l’UE nella prospettiva di accedervi, la cooperazione in materia sociale, culturale, scientifica, tecnologica e ambientale (Tav. 7). Gli accordi stipulati da Stati Uniti e Giappone nelle rispettive aree non vanno significativamente oltre i contenuti commerciali (Tav. 2).

Possiamo, infine, guardare al peso che le tre economie prevalenti rivestono nelle rispettive zone. Nell’emisfero europeo l’UE rappresenta quasi l’80 per cento del prodotto lordo e il 30 per cento della popolazione. Nell’emisfero occidentale gli Stati Uniti rappresentano soltanto il 66 per cento del prodotto lordo e il 34 per cento della popolazione. Se, infine, guardiamo al peso del Giappone nell’emisfero est-asiatico, questi indicatori si attestano al 68 per cento per il prodotto lordo e al 18 per cento per la popolazione (31 e 4 per cento, rispettivamente, se includessimo Cina e India).

30. Per due delle tre economie dominanti del sistema mondiale - il Giappone è l’eccezione - l’integrazione regionale è più forte dell’integrazione reciproca. Gli scambi commerciali tra esse non vanno significativamente oltre un quinto delle importazioni complessive (Tav. 4); e mentre le tre grandi monete sono slegate, quelle degli altri paesi fanno spesso riferimento al dollaro o all’euro. Delle tre grandi economie, l’Unione europea è quella che ha il grado più alto d’integrazione con la propria area. Ne derivano un interesse e una responsabilità peculiari alla sua prosperità e alla sua stabilità economica.

I rapporti dell’Unione europea coi paesi del proprio emisfero, ovunque stretti, sono molto eterogenei. Se guardiamo alla storia, l’Ungheria, le Repubbliche Ceca e Slovacca, e altri paesi e regioni erano parte integrante dell’impero austro-ungarico; la Turchia e l’impero ottomano sono stati a lungo il nemico dell’Europa, i paesi africani ne sono stati le colonie. Se guardiamo all’economia, gli Stati dell’Africa sub-sahariana rappresentano la metà della popolazione non-UE dell’emisfero europeo, ma soltanto il 14 per cento del prodotto; mentre i paesi dell’EFTA e quelli dell’Europa centro-orientale coprono solo l’11 per cento della popolazione, ma il 37 per cento del prodotto (Tavv. 8 e 9).

È questa eterogeneità che ha ampliato il ventaglio degli strumenti istituzionali con cui l’Unione conduce una politica di relazioni internazionali entro il proprio emisfero (Tavv. 7, 8, 9 e 10). Per dodici paesi vicini, che ne condividono storia e cultura, la prospettiva più o meno vicina è l’ingresso nell’Unione. Lo stesso non può dirsi per gli altri paesi, i cui rapporti con l’Unione sono regolati da una varietà di accordi che costituiscono un vocabolario complesso e non sempre comprensibile: Area economica europea, associazione, partnership, processo di Barcellona, Convenzione di Lomé, e via dicendo.

31. L’Unione forma con Norvegia, Islanda e Lichtenstein un’Area economica europea in cui sono garantiti la libera circolazione di beni, servizi e persone, così come la cooperazione in svariati campi. Con la Svizzera sono stati concordati ben sette trattati bilaterali volti a sviluppare le relazioni in specifici settori. Con i paesi dell’Europa centro-orientale, i cosiddetti Accordi europei mirano a creare le condizioni propizie alla loro adesione all’Unione; essi mirano a realizzare le quattro libertà, ma anche a sviluppare una collaborazione in un vasto insieme di settori, fondata su concezioni e valori comuni. Ai paesi del Sud-est europeo, soprattutto quelli dei Balcani centrali, si rivolge il Processo di stabilizzazione e associazione con il quale s’intende creare una prospettiva per la progressiva integrazione dell’ex-Yugoslavia e dell’Albania nel concerto europeo. Con i nuovi Stati indipendenti nati dalla dissoluzione dell’Unione Sovietica gli Accordi di partnership e cooperazione hanno istituito programmi di aiuto e assistenza, e di sviluppo di commercio e investimenti. Con i paesi mediterranei la Conferenza di Barcellona del novembre 1995 ha segnato l’inizio di un nuovo processo di cooperazione, basato sulla liberalizzazione commerciale e sul rispetto dei principi fondamentali del diritto internazionale nell’intento di erigere un’area comune di prosperità e democrazia. Oltre 70 Stati di Africa, Caraibi e Pacifico sono legati all’Unione dalla Convenzione di Lomé, che è tuttora il più rilevante accordo di cooperazione, non solo commerciale, nella storia delle relazioni Nord-Sud intrattenute dall’Europa. Con il Sud Africa, infine, è stato stipulato nell’ottobre di quest’anno l’Accordo per la cooperazione commerciale e lo sviluppo, che si pone l’obiettivo di liberalizzare il 95 per cento del commercio bilaterale entro dodici anni (Tav. 7).

Gli accordi qui brevemente richiamati hanno prevalente contenuto economico e commerciale, di assistenza tecnica e di sostegno allo sviluppo; essi hanno già una storia di vari decenni e si avvalgono di strumenti collaudati. Le relazioni monetarie invece iniziano ora, anche se ereditano situazioni e assetti dalle monete che hanno preceduto l’euro, in particolare il franco francese e il marco. Ampio è lo spettro delle possibilità. Si va dalla circolazione dell’euro come moneta legale a forme di aggancio (peg) unilaterale all’euro o a un paniere di valute che lo comprende, dai currency boards a sistemi di fluttuazione amministrata facenti riferimento all’euro (Tav. 5). Appare verosimile che, in futuro, un più gran numero di paesi dell’emisfero europeo ritenga conveniente adottare una di queste possibilità, scegliendo la più confacente alla propria situazione.

32. L’ingresso nell’Unione è il modo più forte col quale i paesi fondatori hanno reso partecipi altri Stati della formula da essi inventata. Sin dagli anni della preparazione, paesi come la Grecia, la Spagna e il Portogallo hanno legato le proprie prospettive di sviluppo economico e di consolidamento della ritrovata democrazia alla prospettiva dell’ingresso in Europa. A loro volta essi hanno arricchito la Comunità con nuove risorse economiche e con culture, tradizioni, energie politiche proprie. L’esperienza storica ha finora mostrato che è possibile coniugare allargamento e approfondimento dell’Unione.

Il problema che si propone oggi nei confronti dei dodici paesi candidati all’adesione è, per varie ragioni, più complesso e difficile: il gruppo dei candidati è più numeroso ed eterogeneo, le differenze con l’area comunitaria sono più forti. È naturale chiedersi se sarà possibile promuovere benessere e stabilità nel Centro e nell’Est europeo, se l’ampliamento potrà avvenire senza snaturare l’Unione e dunque senza tradirne la stessa promessa implicita.

La risposta dipende certo dalla capacità di convergenza dei paesi candidati, ma forse ancor più dalla capacità dell’Unione stessa di rafforzare il proprio impianto istituzionale e di muovere più rapidamente verso quell’unione politica che ne è stato fin dall’inizio l’obiettivo.

V. CONCLUSIONI

33. Le riflessioni che ho esposto in questa lezione sono ispirate a una vicenda storica che ha ormai durata abbastanza lunga da tracciare un percorso, non solo di fatti ma anche di idee. Abbiamo visto nascere e costruirsi una Nationalökonomie a partire da grandi intuizioni politiche e profonda sapienza su ciò che un sistema economico veramente è e veramente richiede: le quattro libertà fondamentali, la moneta propria, un assetto istituzionale. Nel suo svolgersi, quella vicenda ha beneficiato di importanti contributi del pensiero economico, ma ne ha anche posto in luce e in parte indotto a colmare le lacune, offrendo alla ricerca economica materia di nuova riflessione e nuovi stimoli.

È una vicenda in pieno svolgimento. Non sappiamo se i paesi che sono nella moneta unica sapranno tutti, in egual misura, capire a fondo le regole del nuovo gioco e operare con successo. Non sappiamo se Eurolandia e l’Unione europea sapranno operare nel mondo in modo efficace contribuendo a migliori relazioni economiche e monetarie internazionali, a dare prosperità e stabilità ai quasi cento Stati sovrani collocati nel proprio emisfero. Non sappiamo se l’ingresso di nuovi membri rafforzerà o indebolirà l’Unione europea. Su entrambi i fronti, quello interno e quello esterno, comportamenti e istituzioni economiche dovranno evolvere e la sfida di come essi debbano farlo si pone a un tempo per chi è impegnato nell’azione e per chi è impegnato nella ricerca, giacché non vi sono paradigmi precostituiti ai quali attingere con sicurezza. Se è vero che l’unica economia chiusa è il mondo e che oggi l’integrazione economica e finanziaria tra i paesi procede con una forza e una rapidità che non si erano prima conosciute, l’esperienza di creare una Nationalökonomie per un gruppo di paesi con storia, lingua, istituzioni diverse che si erano aspramente combattuti è esperienza che dà speranza non solo all’Europa, ma al mondo.

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