6.2.2009   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 30/1

1.1.

За да се оценят последиците от предложената директива е важно първо да се разбере правният характер на ИЕП. В тази връзка, буква б) от член 4, параграф 1 от Директива 2006/48/ЕО определя ИЕП като кредитни институции по смисъла на Директива 2000/46/ЕО. Съгласно буква а) от член 1, параграф 3 от Директива 2000/46/ЕО, ИЕП е определена като „предприятие или всяко друго юридическо лице, което не е кредитна институция, така както е дефинирана в член 1, точка 1, първа алинея, буква a) от Директива 2000/12/EО (сега Директива 2006/48/ЕО), която издава платежни средства под формата на електронни пари“. Член 17, параграф 1 от предложената директива изключва ИЕП от горното определение за кредитна институция и ги прекласифицира като „финансови институции“ в съответствие с член 4, параграф 5 от Директива 2006/48/ЕО. С оглед обаче на вида дейности, които ИЕП ще могат да предприемат съгласно предложената директива, правният характер на ИЕП би продължил да бъде равнозначен на този на кредитните институции. Това заключение се основава на анализа на определението за кредитна институция по буква а) от член 4, параграф 1 от Директива 2006/48/ЕО, съгласно което „кредитна институция“ означава „предприятие, чиято дейност е да приема депозити или други възстановими средства от населението и да отпуска кредити за своя собствена сметка“.

1.2.

„предприятие“

Понятието „предприятие“ е това, което е използвано в правилата на конкуренцията в Договора (5). Макар това понятие да не е дефинирано в Договора, неговото значение е посочено в правото на Общността, като понятието включва всяко физическо или юридическо лице, занимаващо се с търговска (6) или икономическа дейност, независимо от неговия правен статут или начин на финансиране (7). Член 2, параграф 1 от предложената директива определя ИЕП като „юридическо лице, на което е предоставен лиценз … за емитиране на електронни пари“. По този начин, първата част от изискването за „предприятие“, наложена с определението за кредитна институция, е изпълнена. Освен това, емитирането на електронни пари и най-общо предоставянето на други платежни услуги от дадена ИЕП, както е посочено в член 8 от предложената директива, може със сигурност да се каже, че представляват и търговска, и икономическа дейност.

1.3.

„чиято дейност е да приема депозити или други възстановими средства от населението и да отпуска кредити за своя собствена сметка“

Както отбелязва Съдът на Европейските общности „безспорно е, че приемането на депозити от населението и отпускането на кредити представляват основните дейности на кредитните институции“ (8). Обръща се внимание на кумулативния характер на двата аспекта на тази дейност, т.е. необходимостта от тяхното едновременно съществуване, за да попадне дадена кредитна институция в обхвата на определението, посочено в Директива 2006/48/ЕО. Достатъчно е обаче предприятието да има право, съгласно своя устав, да извършва двата вида дейност; не е необходимо то действително да упражнява и двете от тях едновременно или дори да ги упражнява изобщо (9). Важно в тази връзка е дали институцията има право да извършва съответните транзакции. Тези елементи са оценени подробно по-долу.

1.4.

„приема депозити или други възстановими средства“

1.4.1.

Член 8, параграфи 2 и 3 от предложената директива забраняват приемането на депозити от ИЕП. Макар Директива 2006/48/ЕО да не дефинира приеманото на депозити, концепцията за „депозити или други възстановими средства“ съгласно Директива 2006/48/ЕО е широко тълкувана от Съда на Европейските общности, който е посочил, че „понятието „други възстановими средства“ … се отнася не само до финансови инструменти, които притежават вътрешно присъщото качество на възстановимост, но и до тези, които въпреки че не притежават това качество, са предмет на договорно споразумение за изплащане на платените средства“ (10). Няма значение дали тези средства са получени под формата на депозити или под други форми, като „постоянна емисия на облигации и други подобни ценни книжа“ (11), както е посочено в директивата, предшестваща Директива 2006/48/ЕО. Така „всяко получаване на пари може да представлява дейност по приемане на депозити (в по-широк смисъл), ако включва възстановяване на получените пари“. В тази връзка не е важно дали изискването за възстановяване вече съществува към момента на получаване на средствата (и представлява „съществен“ елемент от тази транзакция) или дали това задължение възниква само в резултат на „създаване на договорно право“ (12). Правилното тълкуване на приемането на депозити „ще трябва да се определя от въпроса за обхвата на спестяванията, които да бъдат защитени, и тълкуването на характеристиките на „кредитната дейност“ на фона на рисковете, считани за големи, по отношение на защитата за възстановяване на депозити. Резултатът е тенденция към широко тълкуване както на дейността по приемане на депозити, така и на дейността по кредитиране“ (13).

1.4.2.

С оглед на горепосоченото, следва да се отбележи, че съображение 8 от Директива 2000/46/ЕО изтъква, че „получаването на средства от населението като размяна за електронни пари, в резултат на което се получава кредитно салдо по сметка на институцията-издател, съставлява приемане на депозити или други изплатими средства“. Съгласно предложената директива това получаване на средства няма да съставлява повече депозит или други възстановими средства. За тази промяна не е посочено основание в обяснителния меморандум към предложената директива; изглежда обаче, че тя представлява общ опит за привеждане в съответствие на Директива 2000/46/ЕО с Директива 2007/64/ЕО (14). Както вече е отбелязано в Становище CON/2006/21 от 26 април 2006 г. относно предложение за директива относно платежните услуги във вътрешния пазар (15), ЕЦБ приема, че получаването на средства по този начин представлява приемане на депозити. Причината за това е, че средствата могат да бъдат държани за неопределен срок и емитентът има право да заплати лихва върху получените средства. По-конкретно по отношение на заплащането на лихва, Съдът на Европейските общности потвърди, че „когато кредитни институции, които са дъщерни дружества на чуждестранни дружества, искат да навлязат на пазара на дадена държава-членка, конкуренцията посредством размера на лихвата, заплащана върху сметки на виждане представлява един от най-ефективните методи за тази цел … Ограничаването на предприемането и развиването на дейности на тези дъщерни дружества като последица от въпросната забрана [забрана за лихви върху сметки на виждане] е особено важно във връзка с това, че приемането на депозити от населението и отпускането на кредити представляват основните дейности на кредитните институции“ (16).

1.4.3.

Накрая, когато се твърди, че ИЕП ще продължат да приемат депозити или други възстановими средства е решаващо средствата, платени на ИЕП, да са възстановими в съответствие с член 5 от предложената директива, съгласно който въпросните средства се изплащат обратно на притежателя на електронните пари по номинална стойност при поискване.

1.5.

„от населението“

По отношение на приемането на депозити, институцията трябва да се занимава с дейност по приемане на депозити „от населението“. В отсъствието на съдебна практика на Съда, занимаваща се пряко с понятието „население“, използвано в определението за кредитна институция, съгласно Директива 2006/48/ЕО, няколко правни учени изразяват становището си относно значението на понятието „население“ в определението за „кредитна институция“, както е установено в първото тире на член 1 от Директива 77/780/ЕИО, което е възпроизведено дословно в буква а) от член 4, параграф 1 от Директива 2006/48/ЕО. Признава се, че „При приемането на Първата банкова директива главната цел на разумния надзор над кредитните институции е била защитата на вложителите и спестителите … Поради тази причина, предприятие, което набира средствата си на междубанковия пазар от кредитни институции или от други професионални страни на пазарa — като например институционални инвеститори и застрахователни дружества, не се квалифицира като кредитна институция“ (17). Поради това „Институции, които извършват дейност единствено на междубанкови пазари … не биха се квалифицирали като кредитни институции по правото на ЕО, тъй като те не получават средства от населението“ (18). Оттук е видно, че понятието „население“ включва физически и юридически лица, за които се счита, че е необходима защита от закона, докато тези лица, които не се нуждаят от такава защита, като финансиращите се единствено на междубанковите пазари, не се считат за попадащи в обхвата на понятието „население“. Поради това всяко юридическо или физическо лице, различно от кредитна или финансова институция, ще се класифицира като „население“ за целите на определението за кредитна институция. Действително, в контекста на ИЕП, притежателите на електронни пари се приемат за „населението“, от което емитентите на електронни пари получават средства.

1.6.

„да отпуска кредити за своя собствена сметка“

Съгласно член 1, параграф 5, буква а) от Директива 2000/46/ЕО търговските дейности на ИЕП са ограничени и изрично изключват „предоставянето на кредити под каквато и да било форма“. Тъй като дейността на кредитните институции обхваща както приемането на депозити така и отпускането на кредити, би могло да се поддържа, че понастоящем ИЕП не изпълняват двата критерия за приемане на депозити и предоставяне на кредити и се считат за кредитни институции само заради определението, установено в Директива 2006/48/ЕО. Независимо обаче от забраната в предложената директива ИЕП да приемат депозити, те ще продължат de facto да приемат депозити или други възстановими средства. В допълнение те ще продължат да изпълняват другите критерии за отпускане на кредити. По-точно, в съответствие с буква б) от член 8, параграф 1 от предложената директива, ИЕП ще имат правото да предоставят кредити, когато предлагат определен вид платежни услуги (19). Следва да се отчете обаче, че ИЕП, които желаят да отпускат такива кредити могат да го направят единствено при спазването на редица специфични условия (20).

1.7.

Определението за „кредитна институция“ в Директива 2006/48/ЕО се отнася до естеството на сключената сделка, а не до вида на лицето, което я сключва (21). В тази връзка изглежда ясно, че независимо от преустановяването на ИЕП да бъдат кредитни институции, съгласно предложената директива, и независимо от забраната по нея за приемането от ИЕП на депозити или други възстановими средства, те de facto ще продължат да приемат такива депозити. По-точно, получените средства могат да се държат за неопределен период, докато притежателят поиска те да бъдат възстановени, и емитентите на електронни пари могат да платят лихва върху получените средства. В допълнение ИЕП ще продължат да изпълняват другите критерии за дейността на кредитните институции. Поради това от правна гледна точка би изглеждало, че дадена ИЕП, както е определено в предложената директива, би имала характеристики, приличащи дори повече, отколкото сега, на тези на кредитните институции, тъй като дейността по приемането на депозити остава непроменена и ще бъде позволено в бъдеще извършването на ограничено отпускане на кредити. Имайки предвид това, следва да се отбележи, че във връзка с развитието на определението за „кредитна институция“, учените посочват, че „Трябва да има уеднаквен подход в тази област за избягване на изкривяване на конкуренцията, което би настъпило, ако предприятията, които са предимно сходни и извършват еднаква дейност или поне много сходна дейност, подлежаха на административен контрол в една държава, но се освобождаваха в друга“ (22). За централните банки, ИЕП са част от парично-емисионния сектор и следва да се осигурят трайни равнопоставени условия за конкуренция с кредитните институции, както е определено в Директива 2006/48/ЕО (23).

2.1.

Съгласно първото изречение на член 19.1 от Устава на ЕСЦБ „ЕЦБ може да поиска от кредитните институции, създадени в държавите-членки да поддържат минимални резерви по сметки в ЕЦБ и националните централни банки, в съответствие с целите на паричната политика“. Предвид техния правен статут като кредитни институции, ИЕП подлежат на изискването на Евросистемата за задължителни резерви (24), както по-подробно е уредено в Регламент ЕЦБ/2003/9 от 12 септември 2003 г. за прилагане на изискването за минимални резерви (25). Минималните резерви са важно средство за осъществяването на паричната политика, т.е. определянето на краткосрочни лихвени проценти, които могат да се налагат само на кредитни институции. Поради това определението за кредитна институция, съдържащо се в Директива 2006/48/ЕО, е от значение за ЕЦБ и националните централни банки.

2.2.

Ако ИЕП престанат да се обхващат от определението за кредитни институции, както се предвижда в член 17, параграф 1 от предложената директива, това би имало широки последици от гледна точка на централните банки. Тъй като електронните пари са също заместители на платежните средства, предлагани от банки (например под формата на транзакции с дебитни карти), такива платежни средства биха били предлагани от институции за електронни пари, които не подлежат повече на изискванията за задължителни резерви. Непоследователно третиране на различните платежни средства, които са съвсем близки в много отношения, следва да бъде избегнато.

2.3.

Освен това прехвърлянето на салда между сметки за електронни пари и банкови сметки би засегнало състоянието на ликвидността на банките и би усложнило осъществяването на паричната политика. Макар настоящите обеми от електрони пари да са твърде малки, за да създадат проблеми в тази връзка, съществува потенциал за бързо увеличаване на притежаваните електронни пари в бъдеще, както е предвидено в оценката на въздействието, придружаваща предложената директива, като последица от облекчените регулаторни изисквания, които биха се прилагали за ИЕП след приемането на предложената директива. Последиците от прекласифицирането на ИЕП като финансови институции, както е определено в член 4, параграф 5 от Директива 2006/48/ЕО, биха били такива, че ИЕП не биха подлежали повече на изискването за задължителни резерви по член 19.1 от Устава на ЕСЦБ. В този случай и ако електронните пари заменят до значителна степен паричните наличности, условията за ликвидност на банковия сектор биха били значително засегнати според ЕЦБ. Следователно осъществяването на паричната политика от Евросистемата би било по-трудно и резултатите по-несигурни.

2.4.

В заключение, съображенията, свързани с паричната политика, подкрепят твърдо, че ИЕП следва да продължат да бъдат класифицирани като кредитни институции, противно на предвиденото в предложената директива. В тази връзка ЕЦБ счита, че съображенията по отношение на паричната политика, установени по-горе, ясно превишават по значение обосновката, залегнала в предложената директива за съгласуване на регулаторния режим, приложим за ИЕП, с този, приложим за платежните институции, дефинирани в член 4, параграф 4 от Директива 2007/64/ЕО, които не са обхванати от определението за кредитна институция (26).

2.5.

ЕЦБ приветства факта, че член 5 от предложената директива поддържа до голяма степен изискванията за възстановяване, съдържащи се в член 3 от Директива 2000/46/ЕО. Възстановяването е основен въпрос от гледна точка на централната банка. Поради това ИЕП трябва да бъдат правно задължени да възстановяват електронни пари срещу пари на централна банка по номинална стойност, по искане на притежателя на електронните пари. Единствено чрез осигуряване, че притежателят на електронни пари може да конвертира обратно стойността на електронните пари в банкноти или пари по сметки, ще се запази доверието в електронните пари като ефективен и надежден заместител на монети и банкноти. От гледна точка на паричната политика, изискването за възстановяване е необходимо, inter alia, за да се запази функцията на парите като разчетна единица, да се поддържа ценова стабилност, като се избягва неограничено емитиране на електронни пари, и да се запази способността за контрол върху условията за ликвидност и върху краткосрочните лихвени проценти, определяни от ЕЦБ.

2.6.

Възстановяване от емитенти на електронни пари на притежатели на електронни пари, както е посочено по-горе, следва да се извършва или в законно платежно средство или, със съгласие на съответния притежател на електронни пари, посредством банкови канали чрез извършване на неотменимо платежно нареждане за заверяване на банковата сметка на притежателя на електронни пари. Плащанията по възстановяването следва да са деноминирани в същата валута, в която са деноминирани емитираните електронни пари (27). В тази връзка ЕЦБ отбелязва, че член 5, параграф 1 от предложената директива загатва, че притежателят на електронни пари може да поиска по всяко време възстановяване по „паричната стойност на притежаваните електронни пари“. Въпросната разпоредба не отразява съдържанието на член 3, параграф 1 от Директива 2000/46/ЕО, съгласно която притежателят може да избира между възстановяване по номинална стойност в монети и в банкноти или чрез превод по сметка. От съображения за правна яснота и за осигуряване на съгласувано въвеждане на разпоредбата в националното законодателство на държавите-членки, ЕЦБ предлага член 5, параграф 1 от предложената директива да се измени съответно, за да се осигури, че притежателят на електронни пари е свободен да избере предпочитания от него метод на възстановяване.

3.1.

Член 8, параграф 1 от предложената директива разширява значително обхвата на дейностите, които ИЕП ще имат право да извършват, в сравнение с член 1, параграф 5 от Директива 2000/46/ЕО, съгласно който търговските дейности на ИЕП, извън емитирането на електронни пари, се ограничават до предоставянето на тясно свързани с това финансови и нефинансови услуги, с изключение на предоставянето на кредити под каквато и да било форма. Предложената директива прибавя към разрешените дейности: i) предоставяне на платежни услуги, изброени в приложението към Директива 2007/64/ЕО, което включва отпускане на определени кредити; ii) експлоатация на платежни системи; и iii) извършване на стопанки дейности, различни от емитирането на електронни пари. Едновременно с либерализирането на списъка на позволени дейности, надзорният режим се облекчава като, inter alia, се намаляват значително първоначалните изисквания за капитал и се премахват съществуващите ограничения на инвестиции, съдържащи се в член 5 от Директива 2000/46/ЕО. ЕЦБ разбира, че основният мотив за това фундаментално изменение е целта за съгласуване и окончателно въвеждане на регулаторната рамка за ИЕП в Директива 2007/64/ЕО. Съобразно с това предложеният надзорен режим, съгласуван с разпоредбите, приложими за платежните институции, съгласно Директива 2007/64/ЕО, съответства на предложеното изменение на определението на ИЕП. Предвид гореизложеното е важно да се разгледат следните въпроси.

3.2.

Първо, ЕЦБ счита, че освен правото на ИЕП и кредитните институции да емитират електронни пари, разграничението между ИЕП и платежни институции не е ясно; това прави оценката на рисковете и на свързаните защитни мерки предизвикателна задача от надзорна гледна точка. По-точно, затруднението възниква не само от факта, че ИЕП могат да държат средства, които са на практика равностойни на депозити и други възстановими средства, но и от възможността за дадена ИЕП да отпуска кредити, финансирани с пари, получени от населението. В допълнение групирането на ИЕП с платежните институции е усложнено от необходимостта за разграничаване между платежните услуги, основани на платежни сметки, и платежните услуги с електрони пари, базирани на централизирани сметки.

3.3.

Второ, предложената промяна на определението на ИЕП не би намалила рисковете, свързани с техните дейности. В сравнение с това оценката на въздействието, съпътстваща предложената директива, не разглежда рисковете, които могат да бъдат свързани с по-широкия обхват на дейности, които ИЕП имат право да предприемат.

3.4.

Трето, ЕЦБ счита, че липсват ясни доказателства относно твърдението за несъответствие между изискванията за защитни мерки и действителните рискове, свързани с дейностите на ИЕП. Въз основа на гореспоменатите съображения, съществува ясна необходимост от допълнително разглеждане на рисковете, свързани с новия „правен характер“ на ИЕП, с цел осигуряване на тяхното правилно регулаторно и надзорно третиране.

3.5.

Четвърто, както вече беше отбелязано по-горе, е важно да се наблегне, че член 5 от Директива 2000/46/ЕО относно ограниченията на инвестиционните стратегии не е отразен в предложената директива. Доста ограничителният характер на Директива 2000/46/ЕО по отношение на възможностите, които тя оставя на емитентите на електронни пари за реализиране на печалби чрез емитирането на електронни пари, е облекчен в предложената директива. Предложеното изменение може да се окаже положително за бъдещия растеж на сектора. Обаче значимите рискове за ликвидността и от неизпълнение, които ИЕП може да срещне, ако има право да инвестира във всеки вид активи, трябва да се вземат предвид. В тази връзка може да се постигне едно добре балансирано решение, като се установи по-гъвкав режим на ограниченията на инвестициите спрямо настоящия, установен в Директива 2000/46/ЕО. Пълна либерализация на съществуващите ограничения на инвестиции, каквато се съдържа в предложената директива, би изисквала изменение, което би наложило допълнителни надзорни защитни мерки.

3.6.

Накрая, предложената директива повишава праговете на изискванията за идентифициране и комплексна проверка на клиента в съответствие с Директива 2005/60/ЕО за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризъм (28). Тези прагове обаче не съответстват на праговете по Директива 2007/64/ЕО. Значително увеличаване на настоящите прагове би улеснило анонимността при платежните транзакции и увеличило свързаните с емитирането на електронни пари рискове за изпиране на пари и финансиране на тероризъм, по-специално посредством придобиването на многобройни предплатени карти.

5.1.

Член 1, параграф 3 от предложената директива установява, че тя не се прилага за услуги, основани на инструменти, които могат да бъдат използвани в „ограничени мрежи“. ЕЦБ признава, че съображение 5 може да се използва, за да се тълкува това в смисъл, че инструментът, използван в дадена ограничена мрежа, „може да се използва само за закупуване на стоки и услуги в специфичен магазин, верига от магазини или за ограничена гама от стоки или услуги“. Би било полезно обаче въпросната разпоредба да бъде допълнително пояснена, тъй като емитирането на електронни пари в мрежата например на две големи вериги от магазини би могло потенциално да представлява освобождаване за емитирането на значителни суми електронни пари.

5.2.

При условията на определени квалификации, член 1, параграф 4 от предложената директива освобождава операторите на мобилни телефони от приложното поле на предложената директива. ЕЦБ разбира, че освобождаването се прилага в случаите, когато операторът на мобилни телефони действа като посредник, без да добавя „съществена стойност“ към стоката или услугата, както е посочено в последното изречение на съображение 5 от предложената директива. От съображения за правна яснота, ЕЦБ препоръчва съображение 5 от предложената директива да бъде допълнително развито, като се дадат указания дали покупката например на мелодии за телефон или на прогноза за времето би била обхваната от това освобождаване.

5.3.

Определението за електронни пари в член 2, параграф 2 от предложената директива е формулирано много широко и обхваща повечето видове сметки; то изброява общо какво се приема за електронни пари, които включват също банкови и платежни сметки, тъй като осчетоводяването и съхраняването на средства се извършват понастоящем по електронен път, независимо от вида на съответната сметка. Препращането към платежните транзакции, както са определени в Директива 2007/64/ЕО, добавя още една много обща концепция към определението, тъй като платежните транзакции не се ограничени до традиционните платежни средства, но включват също превода и тегленето на средства. Това общо определение за електронни пари би означавало, че традиционните банкови сметки, както и платежните сметки, могат да се считат за електронни пари. Поради това ЕЦБ би предложила да се посочи, че всички получени средства могат да се използват единствено за целта на електронен превод на средства от притежателя на електронни пари на неговите получатели на плащането.

5.4.

Без да се засяга изразената по-горе позиция на ЕЦБ, по отношение на правния характер на получените средства, че те са de facto депозити, член 8, параграф 2 от предложената директива изглежда, че вече покрива съдържанието на член 8, параграф 3, поради което последният параграф може да бъде заличен.

5.5.

Член 11, параграф 1 от предложената директива урежда приемането от Комисията на мерки за изпълнение. По-специално, буква в) от член 11, параграф 1 установява правна основа за това във връзка с „мерки, за да се вземе под внимание технологичното и пазарно развитие“, която ЕЦБ счита за твърде широко формулирана, неограничена по обхват и възможно неизпълняваща изискването по член 11, параграф 2 от предложената директива, съгласно което мерките за изпълнение трябва да са „целящи изменение на несъществени елементи“ на предложената директива.