22.4.2009   

SL

Uradni list Evropske unije

C 93/3

1.

ECB poudarja, da posamezne pripombe v tem mnenju ne posegajo v možne prihodnje prispevke k širši evropski razpravi o reformi evropskih nadzornih režimov (3), predvsem v kontekstu priporočil strokovne skupine na visoki ravni, ki jo je ustanovila Komisija (4).

2.

ECB je večkrat izrazila mnenje (5), da se trenutna struktura direktiv 2006/48/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij (preoblikovano) (6) in 2006/49/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o kapitalski ustreznosti investicijskih podjetij in kreditnih institucij (preoblikovano) (7) ne sme razumeti kot končen želen rezultat, ampak bolj kot eden korakov v dolgoročnem procesu vzpostavitve, skladno z načeli in cilji, oblikovanimi po Lamfalussyjevem pristopu, neposredno uporabnega niza izvedbenih ukrepov na ravni dve za finančne institucije znotraj Evropske unije. Direktiva 2006/48/ES omejeno uporablja komitologijo in ima omejeno področje za izvedbene ukrepe (8). Izvedba sporazuma Basel II (9) je omogočila enkratno priložnost za revizijo Direktive 2006/48/ES v tej smeri, ki pa se ni izkoristila. Na področju bančništva je treba še vedno opraviti marsikaj, da bi se izkoristile vse prednosti Lamfalussyjevega normativnega pristopa. Ta proces bi zahteval: (i) omejitev pravnih aktov Skupnosti na ravni ena na okvirna načela, ki bi odražala osnovne politične odločitve in vsebinska vprašanja; in (ii) združitev tehničnih določb v eno ali več neposredno uporabljivih uredb na ravni dve, ki bi se, ob povečani uporabi komitologije, postopno razvile v osrednjo celoto tehničnih pravil, ki se uporabljajo za finančne institucije v EU. V zvezi s tem ECB meni, da bi bilo treba večino tehničnih prilog k direktivam 2006/48/ES in 2006/49/ES sprejeti neposredno kot ukrepe na ravni dve in, kolikor je to združljivo z nujno prožnostjo pri nacionalni izvedbi, v obliki uredb Komisije.

3.

Zaradi omejene možnosti uporabe bistvenih in strukturiranih izvedbenih ukrepov na ravni dve v kontekstu direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES imajo smernice na ravni tri Lamfalussyjevega okvira bolj izrazito vlogo. V zvezi s tem ECB opaža, da predlagana direktiva v Direktivo 2006/48/ES prvič uvaja izrecno sklicevanje na smernice in priporočila Odbora evropskih bančnih nadzornikov (CEBS) (10). ECB popolnoma priznava koristi teh smernic, obsežno delo, ki ga je CEBS opravil za konvergenco nadzornih standardov in praks, ter potrebo po zagotovitvi spoštovanja na strani držav članic. Vendar pa te smernice glede na svojo nezavezujočo naravo ne zagotavljajo usklajene uporabe zakonodaje Skupnosti po državah članicah. Skladno z načeli „boljše zakonodaje“ (11) bi se morali v zakonodaji Skupnosti izrecnemu sklicevanju na nezavezujoče smernice izogibati. ECB namesto tega priporoča, da predlagana direktiva določi področja, na katerih se od odbora CEBS zahteva, da prispeva h krepitvi konvergence nadzornih praks. Poleg tega bi bilo morda priporočljivo tudi, da zakonodajalec Skupnosti, skladno z Lamfalussyjevim pristopom in nasvetom iz odstavka 2 ter v luči nadaljnjega prispevanja k sprejetju usklajenega pravnega okvira na ravni EU, v nekaterih primerih pretvori vsebino teh nezavezujočih smernic odbora CEBS na ravni tri v zavezujočo zakonodajo Skupnosti bodisi na ravni ena po postopku soodločanja bodisi v obliki izvedbenih ukrepov na ravni dve, ki bi jih sprejela Komisija skladno s svojimi komitološkimi pristojnostmi in ki bi se enotno uporabljali po državah članicah (12).

4.

ECB razume, da so mnogo sprememb direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES, ki jih predlaga Komisija, spodbudile nedavne finančne turbulence in da v trenutni situaciji prestrukturiranje teh direktiv ni bilo možno. Kljub temu pa ECB meni, da bi korenita prenova teh direktiv ob upoštevanju zgoraj opisanih načel v veliki meri prispevala k izboljšanju preglednosti in pravne varnosti bančne zakonodaje Skupnosti. Trenutni tržni pretresi so poudarili tudi pomen pravnih instrumentov, ki jih je lahko spremeniti, da bi se prilagodili spremenljivim razmeram, tj. izvedbenih ukrepov na ravni dve, ki togim aktom na ravni ena prepuščajo le urejanje okvirnih načel, saj so ta v glavnem trajnejša. ECB poziva zakonodajalca EU, da, tudi v luči ugotovitev strokovne skupine na visoki ravni, preuči zgornja priporočila.

5.

Komisija je nedavno predlagala izvedbeni direktivi glede tehničnih določb o upravljanju tveganj (13). ECB ugotavlja, da se nekatere izmed teh tehničnih določb nanašajo na listinjenje in metodologije, ki jih uporabljajo zunanje bonitetne institucije. Medtem ko ECB nima posebnih pripomb na te konkretne določbe, se strinja s pogledi Komisije o določanju zaporedja ukrepov na ravni ena in ravni dve (14), da: (i) se praviloma ter zaradi pravne skladnosti in preglednosti ukrepi na ravni dve ne smejo sprejeti prej kot ukrepi na ravni ena in s tem tvegati prejudiciranje razprave o njihovi vsebini; in (ii) bi moralo delo v zvezi z ukrepi na ravni ena in na ravni dve potekati vzporedno, kolikor je to le mogoče. To bi tudi olajšalo izvajanje svetovalne vloge ECB po členu 105(4) Pogodbe glede predlaganih aktov Skupnosti (vključno z osnutki izvedbenih ukrepov na ravni dve).

6.

ECB v splošnem pozdravlja namen predlagane direktive, da se izboljša upravljanje tveganj in likvidnosti v kreditnih institucijah, vključno glede medbančnih izpostavljenosti (15). ECB zlasti deli mnenje Komisije, da medbančne izpostavljenosti predstavljajo znatno tveganje, ker banke kljub temu, da so regulirane, lahko prenehajo delovati, in da je treba velike medbančne izpostavljenosti zelo preudarno upravljati (16).

7.

ECB ugotavlja, da predlagana direktiva uvaja izvzetje za „aktivne postavke, ki predstavljajo terjatve in druge izpostavljenosti do institucij, pod pogojem, da te izpostavljenosti (...) ne trajajo dlje kot do naslednjega delovnega dne in so denominirane v valuti države članice, ki uporablja to možnost, pod pogojem, da ta valuta ni euro“ (17). ECB meni, da zgornja določba zbuja pomisleke glede obstoja enakih konkurenčnih pogojev in da bi se ta določba morala spremeniti tako, da bi zagotavljala enako obravnavanje med državami članicami.

8.

ECB nadalje opozarja na previdnost pri oblikovanju ukrepov za omejevanje medbančnih izpostavljenosti, saj bi se predlagani ukrepi morali izogniti poslabšanju nemotenega pretoka likvidnosti na medbančnem trgu. Z vidika izvajanja denarne politike omejitve nemotenega pretoka likvidnosti na medbančnem trgu, zlasti pri zelo kratki zapadlosti, čez noč ali do enega tedna, niso zaželene, ne v normalnih okoliščinah ne v trenutnem obdobju pretresov na finančnih trgih. V normalnih časih je trgovanje nasprotnih strank Eurosistema dejansko bistvenega pomena pri prerazporejanju kratkoročne likvidnosti na trgu in se ga zato ne sme omejiti, saj bi to škodovalo nemotenemu usmerjanju kratkoročnih obrestnih mer na denarnem trgu proti izklicni obrestni meri pri operacijah glavnega refinanciranja Eurosistema.

9.

V povezavi z zgornjim ECB poudarja, da izposojanje s kratkim rokom zapadlosti ne vsebuje tveganj podobnega obsega, kakor izposojanje z daljšim rokom zapadlosti. Nadalje, kreditna kakovost se prav tako razlikuje glede na nasprotne stranke. V zvezi s predlagano omejitvijo medbančnih izpostavljenosti na 25 % lastnih sredstev kreditne institucije ali 150 milijonov EUR (18) ne glede na njihovo zapadlost interna kvantitativna analiza ECB izkazuje, da bi bil nezanemarljiv delež bank omejen pri dajanju posojil čez noč pri bistvenem številu transakcij, če bi se omejitev uporabljala pred začetkom pretresov na finančnih trgih avgusta 2007. To predstavlja bistveno in nezaželeno spremembo v primerjavi s sedanjim pravnim okvirom EU, ki državam članicam dovoljuje, da iz uporabe pravil za velike izpostavljenosti v celoti ali delno izvzamejo „terjatve in druge izpostavljenosti do institucij, z zapadlostjo enega leta ali manj“ (19). Z vidika izvajanja denarne politike ECB meni, da bi zgornje predlagane omejitve ohromile nemoten pretok likvidnosti na medbančnem trgu in bi lahko škodovale nemotenemu delovanju eurskega denarnega trga. V zvezi s tem ECB poudarja, da bi kreditnim institucijam morali biti na voljo ukrepi za zmanjšanje tveganj in orodja za spremljanje tveganj v skladu z zahtevami, določenimi v Prilogi V Direktive 2006/48/ES, da bi z njimi obravnavala potencialna tveganja, povezana z zelo kratkoročnimi medbančnimi izpostavljenostmi, pozdravila pa bi tudi uvedbo izvzetja iz uporabe pravil za velike izpostavljenosti za terjatve z zelo kratko zapadlostjo, npr. en teden ali manj. Poleg tega bi ECB pozdravila analizo denarnega trga po vsej EU in – na podlagi te analize – možnost uvedbe nekaterih ukrepov, kot so izvzetje terjatev z zapadlostjo več kot en teden.

10.

ECB meni, da so spremembe Direktive 2006/48/ES glede likvidnostnega tveganja (20), ki implementirajo delo, ki sta ga opravila Baselski odbor za bančni nadzor (BCBS) (21) in CEBS (22), potreben in dobrodošel korak glede na pomembnost upravljanja likvidnostnega tveganja, kakor se je izkazala v trenutnih pretresih na trgih. V zvezi s tem in tudi ob upoštevanju možnega prihodnjega dela Komisije je pomembno zagotoviti nadaljnje usmeritve glede ključnih vidikov, kot so opredelitev in določitev meja dovoljenega tveganja (23) ter ustreznost likvidnostnih blažilcev (24). Ob upoštevanju nalog centralnih bank v zvezi s finančno stabilnostjo jim je treba zagotoviti, da imajo primeren dostop do informacij o načrtih kriznega financiranja bank.

11.

ECB ugotavlja, da CEBS v svojem nedavnem tehničnem nasvetu Komisiji glede upravljanja likvidnostnega tveganja (25) priporoča, da bi morali nadzorniki čezmejnih skupin tesno usklajevati svoje delo, predvsem preko izboljšane izmenjave informacij in zlasti znotraj kolegijev nadzornikov, da bi bolje razumeli profil likvidnostnega tveganja teh skupin in se izognili nepotrebnemu podvajanju zahtev. Kjer je to primerno, CEBS predlaga, da bi nadzorniki morali aktivno preučiti možnost prenosa nalog v zvezi z nadzorom likvidnosti podružnic na nadzornike v matični državi. Ob upoštevanju tekočega dela v zvezi s prakso upravljanja likvidnostnega tveganja in koncesijami v zvezi z likvidnostjo (26) ECB ugotavlja, da je ena od posledic ekonomske in monetarne unije ta, da bi samo matična država članica morala biti odgovorna za nadziranje likvidnosti podružnic kreditnih institucij znotraj euroobmočja. V okviru prihodnjih pregledov Direktive 2006/48/ES bi se lahko uvedlo razlikovanje med matičnimi državami članicami in državami članicami gostiteljicami, ki so sprejele euro, ter državami članicami, ki tega še niso storile. Kadar imajo pristojni organi matične države članice in države članice gostiteljice različno valuto, bi za podružnico lahko veljali likvidnostni pogoji države članice gostiteljice. Toda znotraj euroobmočja je to razlikovanje za podružnice izgubilo pomen, saj imajo z matično institucijo isto bilanco stanja, v isti valuti, in ne potrebujejo posebnih lastnih sredstev ali kapitala. Ob tem morajo sistemi zajamčenih vlog, ustanovljeni in uradno priznani v eni državi članici, ščititi tudi vlagatelje podružnic, ki so jih kreditne institucije ustanovile v drugih državah članicah.

12.

ECB priporoča tudi, da se spremeni člen 41 Direktive 2006/48/ES o odgovornosti za ukrepe, ki izhajajo iz izvajanja denarne politike, tako da bo upošteval obstoj Evropskega sistema centralnih bank (ESCB).

13.

ECB podpira pojasnitev obstoječih obveznosti usklajevanja in delitev informacij med organi za finančno stabilnost v izrednih razmerah, vključno z neugodnim razvojem na finančnih trgih. Pojasnitev obstoječih obveznosti je zlasti dobrodošla glede delitve informacij o posebnih bančnih skupinah med nadzornimi organi in centralnimi bankami.

14.

Medtem ko Direktiva 2006/48/ES določa, da nadzornim organom ne bi smelo biti preprečeno posredovati informacij centralnim bankam, vključno z ECB (27), za opravljanje njihovih nalog (28), ECB ugotavlja, da predlagana direktiva določa, da morajo države članice v izrednih razmerah, kakor so navedene v Direktivi 2006/48/ES (29), dovoliti nadzornim organom, da posredujejo informacije centralnim bankam v Skupnosti. Tako za „normalne čase“ kot izredne razmere predlagana direktiva določa, da se te informacije posredujejo, ko so pomembne za izvajanje nalog centralnih bank. ECB pozdravlja te spremembe in zlasti tudi, da se v Direktivo 2006/48/ES uvaja izrecno navedbo nezaključenega seznama nalog centralnih bank, vključno z vodenjem denarne politike, pregledom nad plačili in sistemi poravnave vrednostnih papirjev ter varovanjem finančne stabilnosti, za katere bi bilo to posredovanje informacij pomembno. ECB podaja tudi naslednji opažanji. Prvič, ker zgornji seznam navaja „nadzor plačil in sistemov poravnave vrednostnih papirjev“, bi bilo primerno navesti tudi „klirinške sisteme“ (30) in dosledno uporabljati naslednjo ubeseditev: „plačilni in klirinški sistemi ter sistemi poravnave vrednostnih papirjev“ v vsej Direktivi 2006/48/ES. Drugič, iz omembe „zakonsko predpisanih“ nalog sledi, da so te naloge podeljene z zakonom. Ker v nekaterih primerih funkcije, kot je na primer naloga centralne banke v zvezi s finančno stabilnostjo, niso opredeljene v zakonu, bi se morala beseda „zakonsko“ črtati.

15.

ECB razume, da predlagane spremembe ne nameravajo spremeniti sedanjega okvira za delitev informacij med nadzornimi organi in centralnimi bankami v normalnih razmerah, ampak poskušajo dodatno izboljšati delitev informacij med temi organi, ko nastopijo izredne razmere. Po mnenju ECB bi bilo morda zaželenega nekaj prostora za dodatno konvergenco narave teh obveznosti, da bi se preprečila neželena asimetrija informacij, dostopnih centralnim bankam v normalnih razmerah in v izrednih razmerah (31). Izkušnje centralnih bank Eurosistema kažejo, da obstaja v zvezi z informacijami izrazita sinergija med funkcijama centralnega bančništva in bonitetnega nadzora. To potrjuje potrebo po krepitvi medsebojnega vplivanja med ocenami centralnih bank o finančni stabilnosti in bonitetnim nadzorom posameznih finančnih institucij (32). Kakor je bilo poudarjeno že v prejšnjih mnenjih (33), bi za nadzor posameznih institucij v praksi morali biti na voljo izidi ocen centralnih bank o finančni stabilnosti, ki bi se prav tako morale naslanjati na prispevek nadzornikov. Na primer, nadzorni organi bi morali v normalnih razmerah redno komunicirati z drugimi nadzorniki in centralnimi bankami, tako znotraj kot zunaj meja, da bi tako olajšali učinkovito sodelovanje pri nadzoru in pregledu nad upravljanjem likvidnostnega tveganja. Ta komunikacija bi morala potekati redno v normalnih razmerah, v času pretresov pa bi morali biti narava in pogostost delitve informacij primerno prilagojeni (34).

16.

ECB pozdravlja predlagano krepitev pravnih temeljev kolegijev nadzornikov (35). To je korak proti doseganju konvergence nadzora, ki bi zagotovil tudi usklajenost po državah članicah. ECB zlasti meni, da bi kolegiji nadzornikov izboljšali sodelovanje pri vsakodnevnem nadziranju čezmejnih bank, ocenjevanje tveganj za finančno stabilnost in usklajenost pri upravljanju kriznih situacij.

17.

ECB v celoti podpira cilj, ki ga je ECOFIN že večkrat potrdil, da se okrepi razsežnost Skupnosti v mandatu nacionalnih nadzornikov, kakor se odraža v predlagani direktivi, po kateri bi se vprašanja finančne stabilnosti morala reševati na čezmejni ravni (36). V tem kontekstu ECB pozdravlja določbe o upoštevanju možnega učinka posamezne odločitve na stabilnost finančnih sistemov v vseh drugih zadevnih državah članicah. Zaradi doslednosti ECB predlaga, naj se vselej uporablja besedna zveza „možen učinek“ odločitev in ne „učinek“ odločitev (37). ECB meni tudi, da bi se za praktično izvajanje zgoraj omenjenih določb posvetovalni mehanizmi z drugimi zadevnimi državami članicami, podobni tistim, ki jih vsebujejo druge direktive za finančni sektor, lahko uporabili takrat, kadar se za ta namen ne morejo uporabiti kolegiji (38).

18.

Cilji predlaganih ukrepov glede kapitalskih zahtev in upravljanja tveganj za listinjenje (39) vsebujejo zlasti: (i) obveznost sponzorjev in/ali originatorjev, da vzdržujejo „pomemben neto delež“ (40) v transakcijah listinjenja; (ii) zahteve za kreditne institucije, da kot vlagatelji pri listinjenju bolje razumejo prevzeta tveganja; (iii) izboljšanje prakse razkritja podatkov s strani kreditnih institucij kot originatorjev ali sponzorjev; in (iv) krepitev nadzornih praks pristojnih organov v zvezi z listinjenjem. ECB v splošnem podpira uvedbo teh predlaganih sprememb, ki so namenjene uskladitvi interesov med udeleženci trga listinjenja (41). Istočasno ECB poudarja potrebo po obstoju širokega, likvidnega in dobro delujočega sekundarnega trga listinjenja, zlasti v zvezi s primernostjo kolateraliziranih vrednostnih papirjev kot zavarovanja pri operacijah denarne politike.

Prvič, če predlagana direktiva kljub nasvetom, danim v odstavkih 2 in 4 tega mnenja, ostane akt na ravni ena, ECB poudarja, da je treba (i) pojasniti obseg uporabe zgornjih določb; (ii) opredeliti „pomemben neto delež“; in (iii) dosledno uporabljati termine, da bi se povečala konvergenca pri njihovi uporabi in preprečila regulativna arbitraža. Prav tako bi bilo treba upoštevati zahteve v zvezi s skrbnim pregledom, ki razlikujejo med tržnimi in bančnimi knjigami kreditnih institucij, v sorazmerju z zadevnim naložbenim obdobjem, da bi se preprečile morebitne negativne posledice za dejavnosti vzdrževanja trga.

Drugič, ECB ugotavlja, da ohranitev pomembnega deleža v teoriji sicer lahko predstavlja močan vzvod za usklajevanje interesov, vendar pa njeno praktično izvajanje lahko predstavlja izziv (42). Zaradi tega ECB pozdravlja namero Komisije, da bo Evropskemu parlamentu in Svetu poročala o uporabi in učinkovitosti predlaganih določb v luči gibanj na trgu, upoštevajoč tudi potrebo po ponovni vzpostavitvi delovanja trgov listinjenja. ECB se je nadalje seznanila z uvodno izjavo, ki jo predlaga Svet, o ukrepih za reševanje morebitne neskladnosti struktur listinjenja in o potrebi, da se zagotovi doslednost in usklajenost celotne regulacije finančnih sektorjev (43).

Tretjič, po mnenju ECB bi bilo koristno, da bi se terminologija za listinjenje, uporabljena tako v Direktivi 2006/48/ES kot v predlagani direktivi, splošno pregledala in tesneje uskladila z običajno pravno terminologijo, s čimer bi zagotovila večja pravno varnost (44).

Končno, preučiti je treba medsebojno vplivanje zahteve po vzdrževanju pomembnega neto deleža in računovodskih zahtev (45). V zvezi s tem je po mnenju ECB koristno razvijanje smernic Upravnega odbora za mednarodne računovodske standarde (UOMRS) glede Mednarodnih standardov računovodskega poročanja (MSRP) 39 (46) in v izdaji št. 12 (47) Strokovnega odbora za pojasnjevanje (SOP) pri UOMRS, s katerimi se obravnava morebitni vpliv določb predlagane direktive, ki so povezane z listinjenjem, na pravila za nepripoznanje in konsolidacijo.

19.

ECB pri sklicevanju na ECB, ESCB in nacionalne centralne banke ESCB priporoča uporabo besedišča, ki je skladno z določbami Pogodbe in Statuta Evropskega sistema centralnih bank (v nadaljevanju: Statut ESCB), da bi se izognili nadaljnjemu utrjevanju zastarelih pojmov in da bi olajšali branje direktive.

20.

Direktiva 2006/48/ES je zaznamovana s pogostim serijskim in krožnim sklicevanjem, ki negativno vpliva na njeno razumljivost in jasnost (48). Poleg tega sklicevanje pogosto ni oblikovano „tako, da je osrednji del določbe na katero se sklicevanje nanaša razumljiv, ne da bi jo bilo treba prebrati“ (49). Ta neposrečen pristop se v predlagani direktivi še naprej pojavlja (50). ECB priporoča, tudi zaradi pravne varnosti in preglednosti, da se besedilo teh določb preoblikuje tako, da jih bo mogoče brati in razumeti, ne da bi bilo treba brati razne druge določbe Direktive 2006/48/ES.

21.

Direktiva 2006/48/ES omenja „druge javne organe, odgovorne za nadzor plačilnih sistemov“ (51). ECB je ob več priložnostih dosledno opominjala, da člen 105(2) Pogodbe in člen 3.1 Statuta ESCB določata pravno podlago za Eurosistemove dejavnosti pregleda nad delovanjem in da poleg tega Eurosistemova pristojnost za pregled nad delovanjem izhaja iz člena 22 Statuta ESCB (52). ECB meni, da člen 105(2) Pogodbe in člen 3.1 Statuta ESCB izključujeta vmešavanje katerega koli organa Skupnosti ali nacionalnega organa v Eurosistemovo pristojnost za pregled nad delovanjem, z izjemo centralnih bank, ki delujejo v okviru ESCB/Eurosistema (53). Na tej podlagi in skladno s stališčem, sprejetim za preostalo zakonodajo Skupnosti (54), ECB priporoča, da se zgornja navedba črta (55).

22.

Klirinške, poravnalne in skrbniške dejavnosti ustvarjajo posebno vrsto izpostavljenosti, ki se ne sme obravnavati podobno kot izpostavljenosti, ki izvirajo iz običajnih medbančnih posojilnih dejavnosti. Glavni razlogi so v tem, da imajo te izpostavljenosti zelo kratkoročno zapadlost, saj običajno ne trajajo dlje kot čez noč, in da so zunaj kontrole zadevnih institucij, saj so te izpostavljenosti v glavnem rezultat dejavnosti strank. Čeprav bi morali obstajati primerni ukrepi za zmanjšanje in spremljanje možnih tveganj, povezanih s temi dejavnostmi, ECB podpira izvzetje, ki je v zvezi s tem predvideno v predlagani direktivi (56). V dodatno pojasnitev tega izvzetja so v prilogi predlagane spremembe besedila.