22.4.2009   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 93/3

1.

O BCE salienta que os comentários específicos expressos neste parecer não obstam a possíveis contributos para um futuro debate, mais alargado, sobre a reforma do direito comunitário da supervisão (3), nomeadamente no âmbito das recomendações do grupo de alto nível instituído pela Comissão (4).

2.

O BCE expressou em diversas ocasiões (5) a opinião de que a actual estrutura das Directivas 2006/48/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de Junho de 2006, relativa ao acesso à actividade das instituições de crédito e ao seu exercício (reformulação) (6) e 2006/49/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de Junho de 2006, relativa à adequação dos fundos próprios das empresas de investimento e das instituições de crédito (reformulação) (7) não deverá ser concebida como resultado final desejável, mas sim como uma etapa no processo de longo prazo que visa instituir, sempre que possível, um conjunto de normas técnicas de Nível 2 (processo Lamfalussy) directamente aplicáveis às instituições financeiras da União Europeia. A Directiva 2006/48/CE recorre de modo limitado à comitologia e deixa uma margem escassa para a adopção de medidas de execução (8). A aplicação do acordo Basileia II (9) constituiu uma oportunidade única para a revisão da Directiva 2006/48/CE nesse sentido, mas não foi aproveitada. Há muito a fazer no domínio bancário para que se possam usufruir plenamente as vantagens do processo regulamentar Lamfalussy. Este processo exigiria: i) a limitação dos actos jurídicos comunitários de Nível 1 à definição dos princípios-quadro que reflictam as opções políticas básicas e as questões substantivas; e ii) a agregação das disposições técnicas num ou mais regulamentos de Nível 2 directamente aplicáveis que, com um maior recurso à comitologia, iriam constituir progressivamente o principal acervo de normas técnicas aplicáveis às instituições financeiras na UE. O BCE considera, a este respeito, que a maioria dos anexos técnicos das Directivas 2006/48/CE e 2006/49/CE deveriam ser adoptados directamente como medidas de Nível 2 e, na medida em que fossem compatíveis com a flexibilidade necessária à aplicação nacional, como regulamentos da Comissão.

3.

A possibilidade limitada de recurso a medidas de execução substanciais e estruturadas de Nível 2 prevista pelas Directivas 2006/48/CE e 2006/49/CE confere um papel mais relevante às orientações de Nível 3 do quadro Lamfalussy. A este respeito, o BCE observa que a directiva proposta introduz pela primeira vez na Directiva 2006/48/CE referências expressas a orientações e a recomendações do Comité das Autoridades Europeias de Supervisão Bancária (CAESB) (10). O BCE reconhece plenamente os benefícios destas orientações, o trabalho considerável do CAESB na convergência das normas e práticas de supervisão e a necessidade de assegurar o seu cumprimento pelos Estados-Membros. Contudo, dada a sua natureza não vinculativa, estas orientações não garantem a aplicação harmonizada da legislação comunitária nos Estados-Membros. De harmonia com os princípios da iniciativa «Legislar Melhor» (11), devem evitar-se referências explícitas a estas orientações não vinculativas na legislação comunitária. O BCE recomenda, pelo contrário, que a directiva proposta especifique as áreas em que o CAESB é chamado a contribuir para melhorar a convergência das práticas de supervisão. Além disso, em conformidade com a abordagem Lamfalussy e com a recomendação constante do ponto 2, e no intuito de reforçar a contribuição para a adopção de um quadro jurídico harmonizado ao nível da UE, pode também ser aconselhável, em certos casos, que o legislador comunitário converta o conteúdo destas orientações não vinculativas de Nível 3 do CAESB em legislação comunitária vinculativa, seja de Nível 1, ao abrigo do procedimento de co-decisão, seja sob a forma de medidas de execução de Nível 2, que seriam adoptadas pela Comissão no exercício dos seus poderes em matéria de comitologia e se aplicariam uniformemente em todos os Estados-Membros (12).

4.

O BCE admite que algumas das alterações às Directivas 2006/48/CE e 2006/49/CE propostas pela Comissão tenham sido motivadas pelas recentes turbulências financeiras, e que no contexto actual a reestruturação de ambos os diplomas estivesse fora de causa. O BCE é, no entanto, de opinião que uma reestruturação radical destas directivas de acordo com os princípios acima enunciados contribuiria grandemente para aumentar a transparência e a certeza jurídicas da legislação bancária comunitária. A actual turbulência dos mercados vem realçar a importância de instrumentos jurídicos facilmente modificáveis e susceptíveis de se adaptarem a circunstâncias em mutação, como sejam as medidas de execução de Nível 2, reservando os actos rígidos de Nível 1 para os princípios-quadro, que tendem a ser mais permanentes. O BCE insta o legislador comunitário a ter em consideração as recomendações que antecedem, atendendo também às conclusões do grupo de trabalho de alto nível.

5.

A Comissão apresentou recentemente dois projectos de directivas de execução respeitantes a disposições técnicas relativas à gestão do risco (13). O BCE observa que algumas destas disposições técnicas respeitam à titularização e aos métodos utilizados por instituições externas de avaliação de crédito. Não tendo qualquer observação especial a formular quanto a estas disposições específicas, o BCE concorda com a opinião da Comissão sobre a sequência cronológica das medidas de Nível 1 e de Nível 2 (14), segundo a qual: i) em regra, e a bem da coerência e da transparência jurídicas, as medidas de Nível 2 não deveriam preceder as de Nível 1, correndo assim o risco de prejudicar a discussão sobre o seu conteúdo; e ii) a elaboração das medidas de Nível 1 e das medidas de Nível 2 deverá decorrer, tanto quanto possível, em paralelo. Tal facilitará, além do mais, o exercício pelo BCE das funções consultivas sobre propostas de actos comunitários (incluindo projectos de medidas de execução de Nível 2) que lhe são cometidas pelo n.o 4 do artigo 105.o do Tratado.

6.

O BCE congratula-se, em geral, com o objectivo da directiva proposta de melhoria da gestão do risco e da liquidez nas instituições de crédito, incluindo no que respeita às posições de risco interbancárias (15). O BCE partilha essencialmente da opinião da Comissão de que as posições de risco interbancárias constituem riscos significativos pois os bancos, embora sejam regulamentados, podem falir, e de que as posições de risco exigem uma gestão muito prudente (16).

7.

O BCE observa que a directiva proposta introduz uma isenção para «activos representativos de créditos e outros riscos em relação a instituições, desde que esse riscos […] não tenham uma duração superior ao dia útil seguinte e sejam expressos numa divisa do Estado-Membro que exerce essa opção, se essa divisa não for o euro» (17). O BCE é de opinião que esta disposição suscita preocupações quanto ao respeito do princípio da igualdade de condições de concorrência, e que deveria ser alterada para que ficasse garantida a igualdade de tratamento entre Estados-Membros.

8.

Além disso, o BCE recomenda prudência na concepção de medidas de imposição de limites às posições de risco interbancárias, dado que as medidas propostas deveriam evitar impedimentos ao fluxo regular de liquidez no mercado interbancário. Do ponto de vista da execução da política monetária, restringir o fluxo de liquidez no mercado interbancário, em particular nos prazos muito curtos de entre um dia e um semana, não seria desejável, nem em circunstâncias normais, nem na actual situação de turbulência dos mercados financeiros. Com efeito, em circunstâncias normais, as operações de negociação das contrapartes do Eurosistema são determinantes para a redistribuição da liquidez de curto prazo no mercado e, por conseguinte, não deveriam ser restringidas, pois tal seria prejudicial para a boa condução das taxas de juro a curto prazo do mercado monetário para os valores da taxa mínima de proposta das operações principais de refinanciamento do Eurosistema.

9.

Relativamente ao ponto precedente, o BCE salienta que a contracção de empréstimos de curto prazo não envolve um risco de dimensão similar ao da contracção de empréstimos de prazos mais longos. Além disso, a qualidade do crédito varia consoante as contrapartes. No que respeita à proposta de limitar as exposições interbancárias a 25 % dos fundos próprios ou a um limiar alternativo de 150 milhões de EUR (18), independentemente do seu prazo de vencimento, uma análise quantitativa interna do BCE sugere que uma parte significativa dos bancos teria visto restringida, num número considerável de operações, a sua actividade de concessão de crédito overnight se o limite estivesse em vigor antes do início da turbulência nos mercados financeiros em Agosto de 2007. Tal representaria uma alteração substancial e inoportuna relativamente ao actual quadro jurídico comunitário, que permite aos Estados-Membros isentar total ou parcialmente «créditos e riscos em relação a instituições, com prazo de vencimento inferior ou igual a um ano», da aplicação das normas relativas a grandes riscos (19). Do ponto de vista da execução da política monetária, o BCE considera que o limite proposto restringiria o normal fluxo de liquidez no mercado interbancário e poderia ser prejudicial ao bom funcionamento do mercado monetário do euro. Neste sentido, sublinhando embora que as instituições de crédito devem aplicar medidas de mitigação e dispor de instrumentos de controlo conformes com os requisitos previstos no anexo V da Directiva 2006/48/CE para enfrentar os potenciais riscos associados às exposições interbancárias de muito curto prazo, o BCE veria com agrado a introdução de uma isenção do regime de grandes riscos para os créditos com prazo de vencimento muito curto, por exemplo, de uma semana ou menos. O BCE veria também com agrado a realização de numa análise do mercado monetário à escala da UE, e a possível introdução, com base nos resultados dessa análise, de medidas tais como a isenção dos créditos com prazo de vencimento superior a uma semana.

10.

Na opinião do BCE, as alterações à Directiva 2006/48/CE relativas aos riscos de liquidez (20), que implementam o trabalho realizado pelo Comité de Basileia sobre Supervisão Bancária (CBSB) (21) e o CAESB (22), constituem um passo necessário e positivo, atendendo à importância da gestão dos riscos de liquidez evidenciada pela actual turbulência nos mercados. Nesta linha, e considerando também os possíveis futuros trabalhos da Comissão, importa fornecer orientações sobre aspectos essenciais, tais como a definição e a determinação da tolerância de risco (23) e a adequação dos amortecedores de liquidez (24). Tendo em conta as suas funções em matéria de estabilidade financeira, é necessário assegurar que os bancos centrais têm acesso adequado às informações relacionadas com os planos de financiamento de contingência dos bancos.

11.

O BCE recorda que, no seu recente parecer técnico à Comissão sobre gestão dos riscos de liquidez (25), o CAESB recomenda que os supervisores de grupos transfronteiras coordenem estreitamente a sua actividade, nomeadamente através de um mais amplo intercâmbio de informações e, em particular, no seio dos colégios de autoridades de supervisão, para melhor se compreenderem os perfis de risco de liquidez dos grupos e se evitar a desnecessária duplicação de requisitos. O CAESB sugere que os supervisores devem ponderar a delegação nos supervisores do país de origem de funções relacionadas com a supervisão da liquidez das sucursais, sempre que tal se mostre adequado. Tendo em atenção os trabalhos em curso sobre a gestão do riscos de liquidez e as práticas de concessão de liquidez (26), o BCE observa que uma das consequências da união económica e monetária é que só o Estado-Membro de origem deve ser competente para a supervisão da liquidez das sucursais das instituições de crédito na área do euro. No contexto de uma futura revisão da Directiva 2006/48/CE, poderia efectuar-se a distinção entre os Estados-Membros de origem e de acolhimento que adoptaram o euro e os Estados-Membros que o não fizeram. Sempre que as autoridades competentes dos Estados-Membros de origem e de acolhimento tenham uma moeda diferente, a sucursal poderia ficar sujeita às condições de liquidez do Estado-Membro de acolhimento. No entanto, na área do euro, esta distinção perdeu relevância no que se refere às sucursais, visto que partilham o balanço com a sede, na mesma moeda, e não carecem de capital ou fundos próprios específicos. Além disso, os sistemas de garantia de depósitos instituídos e oficialmente reconhecidos num Estado-Membro devem abranger os depositantes em sucursais estabelecidas por instituições de crédito noutros Estados-Membros.

12.

O BCE recomenda ainda a alteração do artigo 41.o da Directiva 2006/48/CE, sobre a responsabilidade pelas medidas resultantes da execução da política monetária, no sentido de levar em conta a existência do Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC).

13.

O BCE manifesta o seu apoio à clarificação das actuais obrigações de coordenação e partilha de informações entre as autoridades responsáveis pela estabilidade financeira em situações de emergência, incluindo as evoluções negativas nos mercados financeiros. A clarificação das referidas obrigações é especialmente bem acolhida no que concerne à partilha de informações entre autoridades de supervisão e bancos centrais no que respeita à situação de determinados grupos bancários.

14.

O BCE nota que, enquanto que a Directiva 2006/48/CE prevê que as autoridades de supervisão não podem ser impedidas de transmitir informações aos bancos centrais, incluindo o BCE (27), para o exercício das suas funções (28), a directiva proposta prevê que, nas situações de emergência referidas na Directiva 2006/48/CE (29), os Estados-Membros devem permitir às autoridades de supervisão que transmitam informações aos bancos centrais da Comunidade. Tanto em situações de normalidade como de emergência, a directiva proposta prevê que esta comunicação de informações terá lugar quando as informações sejam relevantes para o exercício das funções dos bancos centrais. O BCE congratula-se com estas alterações e, em particular, com a introdução na Directiva 2006/48/CE de uma referência expressa à lista não exaustiva das funções dos bancos centrais, incluindo a execução da política monetária, a fiscalização dos sistemas de pagamentos e liquidação de títulos e a salvaguarda da estabilidade financeira, para as quais seja relevante a transmissão das informações. O BCE observa ainda o seguinte. Em primeiro lugar, se bem que a lista de funções se refira à «fiscalização dos sistemas de pagamentos e liquidação de títulos» (30), seria conveniente acrescentar uma referência aos «sistemas de compensação» e utilizar coerentemente a formulação seguinte: «sistemas de pagamento, compensação e liquidação» em todo o texto da Directiva 2006/48/CE. Em segundo lugar, a referência a tarefas «legais» implica que as mesmas tenham sido conferidas por lei. Dado que, em certos casos, funções como a salvaguarda da estabilidade do sistema financeiro pelos bancos centrais podem não ser cometidas por lei, o termo «legais» deveria ser eliminado.

15.

O BCE entende que as alterações propostas não pretendem modificar o regime actual de partilha de informações entre autoridades de supervisão e bancos centrais em situações normais, mas sim aperfeiçoar a partilha de informações entre estas autoridades em situações de emergência. O BCE considera que seria conveniente harmonizar ainda mais a natureza destas informações, para evitar uma indesejável assimetria na informação à disposição dos bancos centrais em circunstâncias normais e em situação de emergência (31). A experiência dos bancos centrais do Eurosistema demonstra a existência de sinergias significativas em matéria de informação entre as funções de banco central e as funções de supervisão prudencial. Esta vantagem confirma a necessidade de reforçar a interacção entre as avaliações de estabilidade financeira por parte dos bancos centrais e a supervisão prudencial de instituições financeiras concretas (32). Na prática, como sublinhado em anteriores pareceres do BCE (33), a supervisão das instituições deve beneficiar dos resultados das avaliações de estabilidade financeira realizadas pelos bancos centrais, que devem contar, por seu turno, com a informação fornecida pelos supervisores. Por exemplo, em circunstâncias normais, as autoridades de supervisão devem comunicar regularmente com outros supervisores e bancos centrais, nacionais e de outros países, para facilitar uma cooperação eficaz na supervisão e no controlo da gestão do risco de liquidez. Esta comunicação, que deve ocorrer com regularidade em situações de normalidade, mas a natureza e a frequência do intercâmbio de informação deverão ser devidamente adaptadas em tempos de crise (34).

16.

O BCE acolhe com agrado a proposta de reforço dos fundamentos jurídicos dos colégios de supervisores (35). Trata-se de um passo para a realização da convergência no domínio da supervisão e que asseguraria a uniformidade em todos os Estados-Membros. O BCE considera, nomeadamente, que o trabalho dos colégios de supervisores reforçaria a cooperação na supervisão diária dos bancos transfronteiras, a avaliação dos riscos para a estabilidade financeira e a coordenação da gestão de situações de crise.

17.

O BCE apoia plenamente o objectivo, reafirmado em diversas ocasiões pelo Conselho Ecofin, de reforçar a dimensão comunitária do mandato das autoridades nacionais de supervisão, tal como se encontra reflectido na directiva proposta, considerando que as questões da estabilidade financeira devem ser avaliadas a nível transfronteiras (36). Neste sentido, o BCE acolhe com satisfação as disposições relativas à ponderação do possível impacto de uma decisão na estabilidade dos sistemas financeiros em todos os outros Estados-Membros interessados. Por razões de coerência, o BCE sugere que seja sempre feita referência ao «impacto potencial» de uma decisão, em vez de ao seu «efeito» (37). O BCE é ainda de opinião que, para a aplicação prática das disposições acima mencionadas, podem ser considerados outros mecanismos de consulta com outros Estados-Membros interessados, similares aos previstos noutras directivas aplicáveis ao sector financeiro, sempre que não seja possível recorrer aos colégios de supervisores para esse fim (38).

18.

Os objectivos das medidas propostas sobre requisitos de fundos próprios e gestão de riscos para operações de titularização (39) incluem, nomeadamente: i) o dever para os patrocinadores, e/ou entidades cedentes, de manterem um «interesse económico líquido substancial» (40) nas operações de titularização; ii) as exigências para as instituições de crédito de melhor compreenderem os riscos incorridos enquanto investidores em operações de titularização; iii) o reforço das práticas de divulgação de informações pelas instituições de crédito na qualidade de entidades cedentes ou patrocinadores; e iv) o reforço das práticas de supervisão pelas autoridades competentes em matéria de titularização. O ECB apoia na generalidade estas propostas de alteração, que visam o alinhamento dos incentivos entre os participantes no mercado de titularização (41). Paralelamente, o BCE realça a necessidade da existência de um mercado secundário de titularização amplo, dotado de liquidez e operacional, em particular no que respeita à elegibilidade dos instrumentos de dívida titularizados como activos de garantia para operações de política monetária.

Em primeiro lugar, se a directiva proposta permanecer um acto de Nível 1, apesar das recomendações constantes dos pontos 2 a 4 do presente parecer, o BCE sublinha a necessidade de: i) clarificar o âmbito de aplicação das disposições em referência; ii) definir o conceito de «interesse económico líquido substancial»; e iii) utilizar os conceitos de forma coerente, de forma a aumentar a convergência na sua aplicação e evitar a arbitragem regulamentar. Deveria também ser ponderada a introdução de requisitos de diligência devida (due diligence), distinguindo entre as carteiras de negociação e de não negociação das instituições de crédito, consoante os respectivos horizontes de investimento, tendo em vista evitar as repercussões potencialmente negativas nas actividades de criação de mercado.

Em segundo lugar, o BCE observa que, conquanto a manutenção de interesse económico substancial possa, em teoria, ser um instrumento eficaz para o alinhamento dos incentivos, a sua aplicação prática pode apresentar desafios (42). Por conseguinte, o BCE congratula-se com a intenção da Comissão efectuar relatórios ao Parlamento Europeu e o Conselho sobre a aplicação e eficácia das disposições propostas à luz dos desenvolvimentos do mercado, tendo igualmente em conta a necessidade do restabelecimento o funcionamento dos mercados de titularização. Além disso, o BCE toma nota do considerando proposto pelo Conselho a respeito das medidas tendentes a corrigir potenciais alinhamentos incorrectos das estruturas de titularização e à necessidade de assegurar que essas medidas sejam compatíveis e articuladas em todos os domínios de regulação do sector financeiro (43).

Em terceiro lugar, o BCE veria vantagens numa revisão geral da terminologia referente à titularização, utilizada tanto na Directiva 2006/48/CE como na directiva proposta, no sentido de uma mais estreita uniformização com a terminologia jurídica habitual e da garantia de uma maior certeza jurídica (44).

Por último, importa investigar a interacção do requisito da manutenção interesse económico líquido substancial com os requisitos contabilísticos (45). Nesta matéria, o BCE vê mérito na elaboração de orientações pelo International Accounting Standards Board (IASB) sobre a Norma Internacional de Relato Financeiro (IFRS) 39 (46) e a SIC 12 (47) do Standing Interpretation Committee (SIC) do IASB, tendo em vista corrigir o impacto potencial das disposições sobre titularização da directiva proposta nas normas de desreconhecimento e consolidação.

19.

Nas referências ao BCE, ao SEBC e aos bancos centrais nacionais do SEBC, o BCE recomenda a utilização de uma formulação coerente com as disposições do Tratado e dos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais (a seguir «Estatutos do SEBC») para evitar consolidar conceitos ultrapassados e facilitar a leitura da Directiva.

20.

O texto da Directiva 2006/48/CE contém numerosas referências em série ou em círculo que afectam a sua compreensibilidade e clareza (48). Além disso, muitas destas referências não se encontram formuladas «de forma a que o elemento central da norma a que se quer referir possa ser compreendido sem consultar essa norma» (49). Esta prática pouco feliz é retomada na directiva proposta (50). O BCE recomenda, também por razões de certeza e transparência jurídicas, a reformulação destas disposições, de modo a possibilitar a sua leitura e compreensão sem a consulta de várias outras disposições da Directiva 2006/48/CE.

21.

A Directiva 2006/48/CE refere-se a outras «autoridades encarregadas da supervisão dos sistemas de pagamento» (51). O BCE tem sublinhado repetidamente que o n.o 2 do artigo 105.o do Tratado e o artigo 3.o-1 dos Estatutos do SEBC constituem a base jurídica para as actividades de supervisão do Eurosistema e que, por acréscimo, as competências do Eurosistema para a supervisão dos sistemas de compensação e de pagamentos resultam do artigo 22.o dos Estatutos do SEBC (52). O BCE considera que o n.o 2 do artigo 105.o do Tratado e o artigo 3.o-1 dos Estatutos do SEBC excluem a interferência nas competências de supervisão do Eurosistema por parte de organismos comunitários ou autoridades nacionais que não sejam os bancos centrais actuando no quadro do SEBC/Eurosistema (53). Neste contexto, e na linha da posição tomada relativamente a outras disposições de direito comunitário (54), o BCE recomenda a eliminação da supracitada referência (55).

22.

As actividades de compensação, liquidação e custódia geram tipos específicos de riscos que não devem ser tratados da mesma forma que os riscos resultantes das actividades habituais de crédito interbancário. As principais razões são que estes créditos têm um prazo de vencimento muito curto (a sua duração não excede habitualmente o prazo overnight), e que os riscos de exposição deles advenientes estão fora do controlo das instituições interessadas, uma vez que resultam essencialmente da actividade dos clientes. Se bem que devam ser adoptadas medidas adequadas de mitigação e controlo dos potenciais riscos associados a estas actividades, o BCE apoia a isenção prevista para este efeito na directiva proposta (56). As propostas de redacção contidas no anexo explicitam melhor esta isenção.