22.4.2009   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 93/3

1.

ECB skal understrege, at de særlige bemærkninger i denne udtalelse er med forbehold for eventuelle fremtidige bidrag til en bredere europæisk debat om reform af europæiske tilsynsordninger (3), særligt i lyset af anbefalingerne fra den ekspertgruppe på højt niveau, som Kommissionen har nedsat (4).

2.

ECB har ved flere lejligheder (5) givet udtryk for, at den nuværende struktur i Rådets og Europa-Parlamentets direktiv 2006/48/EF af 14. juni 2006 om adgang til at optage og udøve virksomhed som kreditinstitut (omarbejdning) (6) og i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/49/EF af 14. juni 2006 om kravene til investeringsselskabers og kreditinstitutters kapitalgrundlag (omarbejdning) (7) ikke burde anses som det endeligt ønskelige slutmål, men snarere som et skridt i en langsigtet proces, i overensstemmelse med Lamfalussy-proceduren, hen imod etablering af et sæt direkte anvendelige niveaus-2 gennemførelsesforanstaltninger for finansielle institutioner inden for Den Europæiske Union. Direktiv 2006/48/EF anvender kun i begrænset omfang komitologiproceduren og omfatter kun i mindre grad anvendelse af gennemførelsesforanstaltninger (8). Gennemførelsen af Basel II-aftalen (9) åbnede en enestående mulighed for at revidere direktiv 2006/48/EF i denne henseende, som dog ikke blev benyttet. Der er stadig meget at gøre inden for bankområdet for i fuldt omfang at opnå fordelene ved Lamfalussy-reguleringsproceduren. Denne proces ville kræve: i) begrænsning af niveua-1 fællesskabsretsakter til rammeprincipper, der afspejler grundlæggende politiske valg og væsentlige forhold, og ii) samling af tekniske bestemmelser i én eller flere direkte anvendelige niveau-2 forordninger, som sammen med en øget anvendelse af udvalgsproceduren efterhånden ville fremstå som hovedgruppen af tekniske regler for finansielle institutioner inden for EU. I denne forbindelse er det ECB’s opfattelse, at de fleste af de tekniske bilag til direktiv 2006/48/EF and 2006/49/EF bør vedtages direkte som niveau-2 foranstaltninger, og i det omfang, det er foreneligt med den nødvendige fleksibilitet med hensyn til national gennemførelse, som Kommissionsforordninger.

3.

Den begrænsede mulighed for anvendelse af væsentlige og strukturerede niveau-2 gennemførelsesforanstaltninger i forbindelse med direktiv 2006/48/EF og 2006/49/EF giver en mere fremtrædende rolle for retningslinjer på niveau-3 inden for Lamfalussy-rammen. I denne henseende noter ECB, at der med direktivforslaget for første gang indføres direkte henvisninger til retningslinjer og anbefalinger fra Det Europæiske Banktilsynsudvalg (CEBS) i direktiv 2006/48/EF (10). ECB anerkender fuldt ud fordelene ved disse retningslinjer, det betydelige arbejde, som CEBS har udført med henblik på at samordne tilsynsnormer og -praksis, og behovet for at sikre opfølgning fra medlemsstaternes side. I betragtning af deres ikke-bindende karakter garanterer disse retningslinjer dog ikke en harmoniseret anvendelse af fællesskabslovgivning mellem medlemsstaterne. I tråd med principperne om bedre lovgivning (»Better Regulation«) (11), bør henvisning til sådanne ikke-bindende retningslinjer i fællesskabslovgivning undlades. I stedet skal ECB anbefale, at direktivforslaget angiver de områder, hvor CEBS anmodes om at bidrage for at fremme konvergens i tilsynspraksis. Desuden kunne det også, i overensstemmelse med Lamfalussy-proceduren og det i punkt 2 angivne forslag, og som endnu et bidrag til indførelse af et harmoniseret retligt grundlag på EU plan, være hensigtsmæssigt, at fællesskabslovgiver i nogle tilfælde omdanner det substantielle indhold af disse niveau-3 ikke-bindende CEBS- retningslinjer til bindende fællesskabslovgivning, enten, på niveau-1 niveau under samrådsproceduren eller i form af niveau-2 gennemførelsesforanstaltninger, som ville kunne vedtages af Kommissionen i kraft af dens beføjelser i henhold til komitologiproceduren, og som ville være ensartet gældende i alle medlemsstater (12).

4.

ECB forstår, at adskillige af de ændringer i direktiverne 2006/48/EF og 2006/49/EF, som Kommissionen foreslår, er foranlediget af den seneste finansielle turbulens, og at en nystrukturering af disse direktiver ikke var mulig under de nuværende forhold. Efter ECB’s opfattelse ville en grundlæggende revision af disse direktiver i overensstemmelse med principperne nævnt ovenfor dog bidrage til at styrke gennemsigtigheden og den retlige klarhed med hensyn til Fællesskabets banklovgivning. Den nuværende markedturbulens har også understreget vigtigheden af retsinstrumenter, der kan let revideres med henblik på ændrede omstændigheder, dvs. niveau-2 gennemførelsesforanstaltninger, således at kun rammeprincipperne bliver tilbage som de stive niveau-1 retsakter, idet disse har en tendens til at være af mere vedvarende art. ECB skal, også i lyset af konklusionerne fra ekspertgruppen på højt niveau, kraftigt opfordre EU–lovgiver til at tage de ovennævnte anbefalinger i betragtning.

5.

Kommissionen har for nyligt stillet forslag om to udkast til gennemførelsesdirektiver vedrørende tekniske bestemmelser om risikostyring (13). ECB skal bemærke, at nogle af disse tekniske bestemmelser angår securitisation og metodologier, som benyttes af eksterne vurderingsinstitutioner. ECB har ikke særlige bemærkninger til disse specifikke bestemmelser, men er enig i Kommissionens synspunkter med hensyn til rækkefølgen af niveau-1 og niveau-2 foranstaltninger (14), at: i) som hovedregel og af hensyn til retlig konsistens og gennemsigtighed bør niveau-2 foranstaltninger ikke komme forud for niveau-1 foranstaltninger og således ikke risikere at foregribe diskussionen om deres indhold; og ii) arbejdet vedrørende niveau-1 og niveau-2 foranstaltninger bør så vidt muligt forløbe parallelt. Dette ville endvidere lette ECB's udøvelse af sin rådgivende rolle i henhold til artikel 105, stk. 4, i traktaten om forslag til fællesskabsretsakt (herunder forslag til niveau-2 gennemførelsesforanstaltninger).

6.

ECB hilser generelt hensigten med direktivforslaget velkommen, som skal forbedre likviditets- og risikostyring i kreditinstitutter, herunder vedrørende interbank-engagementer (15). ECB deler specielt Kommissionens opfattelse af, at interbank-engagementer udgør en betydelig risiko for banker, eftersom banker, uanset at de er under regulering, kan bryde sammen, og at store interbank-engagementer kræver meget forsigtig styring (16).

7.

ECB skal bemærke, at direktivforslaget indfører en undtagelse for »aktivposter, der består i fordringer på og andre engagementer med institutter, forudsat at disse engagementer ikke har længere varighed end til den følgende handelsdag og er denomineret i valutaen for den medlemsstat, der udnytter denne option, forudsat at denne valuta ikke er euroen« (17). Det er ECB’s opfattelse, at ovennævnte bestemmelse giver anledning til betænkelighed for så vidt angår lige konkurrencevilkår, og at bestemmelse bør ændres af hensyn til en lige behandling af medlemsstaterne.

8.

ECB skal endvidere opfordre til forsigtighed med hensyn til at udforme foranstaltninger vedrørende grænser for interbank-engangementer, idet de foreslåede foranstaltninger bør undgå at hæmme smidige likviditetsbevægelser på interbankmarkedet. I lyset af gennemførelsen af pengepolitikken ville en begrænsning af den smidige likviditetsstrøm på interbankmarkedet, særlig med hensyn til meget korte løbetider som dag-til-dag eller op til en uge, ikke være ønskværdig, hverken under normale omstændigheder eller i den nuværende situation med finansiel uro. Under normale omstændigheder er Eurosystemets modparters handelsaktiviteter faktisk afgørende for omfordeling af kortfristet likviditet på markedet og der bør derfor ikke begrænses, idet dette ville være skadeligt for den smidige styring af de kortfristede pengemarkedsrenter hen imod den laveste budrente for Eurosystemets primære markedsoperationer.

9.

I sammenhæng med det ovenfor anførte skal ECB understrege, at låntagning med korte løbetider ikke indebærer en risiko af samme størrelsesorden som låntagning med længere løbetider. Derudover varierer kreditkvaliteten mellem modparter. Med hensyn til den foreslåede grænse for interbank-engagementer på 25 % af kreditinstituttets egenkapital eller et beløb på 150 mio (18) EUR, uafhængig af deres løbetid, tyder interne kvalitative analyser foretaget af ECB på, at en ikke ubetydelig del af bankerne ville have været begrænset i deres dag-til-dag låneaktiviteter med hensyn til et væsentligt antal transaktioner, såfremt grænsen havde været gældende før begyndelsen af den finansielle uro i august 2007. Dette udgør en væsentlig og uønsket ændring i sammenligning med det nugældende retsgrundlag inden for EU, som tillader medlemsstater helt eller delvis at undtage »fordringer på eller engagementer med institutioner med en løbetid på et år eller mindre« fra anvendelse af reglerne om store engagementer (19). I lyset af gennemførelse af pengepolitikken er det ECB’s holdning, at det ovennævnte forslag til grænse ville begrænse de smidige likviditetsbevægelser på interbankmarkedet og kunne blive skadelig for europengemarkedets smidige funktion. I denne sammenhæng skal ECB fremhæve, at kreditinstitutter bør have foranstaltninger og overvågningsredskaber til rådighed, i overensstemmelse med de krav, som fremgår af bilag V i direktiv 2006/48/EF, til at imødegå potentielle risici i forbindelse med interbank-engagementer med meget kortfristet løbetid, men ville dog finde det ønskeligt, hvis der indførtes undtagelse for ordningen med store engagementer for så vidt angik fordringer med meget korte løbetider, f.eks. en uge eller mindre. Desuden ville ECB hilse en analyse af pengemarkedet inden for EU velkommen, og — på baggrund af en sådan analyse — indførelse af visse foranstaltninger som f.eks. undtagelse for fordringer med en løbetid på over en uge.

10.

Det er ECB’s opfattelse, at ændringer af direktiv 2006/48/EF vedrørende likviditetsrisiko (20), som gennemfører det arbejde, der blev udført af Basel Committee on Banking Supervision (BCBS) (Basel-komitéen om banktilsyn) (21) og CEBS (22) er et nødvendigt og velkomment skridt i lyset af betydningen af styring af likviditetsrisiko, som den nuværende markedsuro har demonstreret. I betragtning af Kommissionens eventuelle fremtidige arbejde er det vigtigt at skabe yderligere retningslinjer om nøgleaspekter, såsom definitionen og fastsættelse af risikotolerancer (23) og størrelse af likviditetsstødpuder·  (24). I betragtning af deres opgaver vedrørende finansiel stabilitet er det nødvendigt at sikre, at centralbanker har tilstrækkelig adgang til information, der angår bankernes planer for funding i nødsituationer.

11.

ECB skal bemærke, at CEBS i sine seneste tekniske anbefalinger til Kommissionen om styring af likviditetsrisiko (25) anfører, at tilsynene med grænseoverskridende grupper bør koordinere deres arbejde tæt, særligt gennem øget udveksling af information, og specielt inden for kollegier af tilsynsmyndigheder for bedre at kunne forstå gruppers likviditetsprofiler og undgå unødvendig påføring af dobbeltkrav. CEBS foreslår, at tilsynsmyndighederne, hvor det er hensigtsmæssigt, aktivt bør overveje at uddelegere opgaver angående tilsyn med filialers likviditet til hjemlandstilsynet. I betragtning af det arbejde, der pågår vedrørende styring af likviditetsrisiko og praksis om uddelegering (concessions) vedrørende likviditet (26), skal ECB anføre, at det er en konsekvens af den økonomiske og monetære union, at kun hjemlandets medlemsstat bør være ansvarlig for tilsyn med likviditeten i kreditinstitutters filialer inden for euroområdet. I forbindelse med en fremtidig revision af direktiv 2006/48/EF kan der vedrørende hjemlandet og værtslandet skelnes mellem medlemsstater, der har indført euroen, og medlemsstater, der ikke har indført euroen. Når de kompetente myndigheder i hjemlandets og værtslandets medlemsstat har forskellig valuta, kan filialen være underlagt likviditetskrav i værtslandets medlemsstat. Inden for euroområdet har denne skelnen imidlertid mistet sin relevans for filialer, idet de har balancen tilfælles med hovedkontoret, anvender samme valuta, og ikke behøver nogen særskilt egenkapital eller kapital. Desuden skal indskydergarantiordninger, som er indført og officielt anerkendt i én medlemsstat, dække indskydere i filialer af kreditinstitutter fra andre medlemsstater.

12.

ECB anbefaler tillige at ændre artikel 41 i direktiv 2006/48/EF, som angår ansvar for foranstaltninger, der er et resultat af gennemførelse af pengepolitikken, med henblik på at tage hensyn til eksistensen af Det Europæiske System af Centralbanker (ESCB).

13.

ECB kan støtte præciseringen af de gældende forpligtelser om samarbejde og udveksling af information mellem myndigheder inden for finansiel stabilitet i nødsituationer, herunder negative udviklinger på de finansielle markeder. Præciseringen af gældende forpligtelser er især velkommen for så vidt angår udveksling af information om specifikke bankgrupper mellem tilsynsmyndighederne og centralbankerne.

14.

ECB bemærker, at medens direktiv 2006/48/EF bestemmer, at tilsynsmyndighederne ikke bør være afskåret fra at videregive information til centralbanker, herunder ECB (27), med henblik på udførelsen af deres opgaver (28), bestemmer direktivforslaget, at i nødsituationer som angivet i direktiv 2006/48/EF (29) skal medlemsstaterne give tilsynsmyndighederne tilladelse til at give oplysninger til centralbankerne i Fællesskabet. Direktivforslaget fastslår, at i såvel under »normale« omstændigheder som i nødsituationer gælder denne meddelelse af oplysninger, når oplysningerne er relevante for udførelsen af centralbankens opgaver. ECB hilser disse ændringer velkommen, og især indførelse i direktiv 2006/48/EF af en direkte henvisning til den ikke-udtømmende liste over centralbankopgaver, herunder gennemførelse af pengepolitikken, overvågning af betalinger og værdipapirafviklingssystemer samt opretholdelse af finansiel stabilitet, hvor meddelelse af oplysninger ville være relevant. Derudover skal ECB fremkomme med følgende to kommentarer. For det første henviser ovennævnte liste til »overvågning af betalinger og værdipapirafviklingssystemer«, men det ville være mere hensigtsmæssigt at tilføje en henvisning til »clearingsystemer« (30) og konsistent at benytte følgende formulering: »betalings-, clearing- og afviklingssystemer« i hele direktiv 2006/48/EF. For det andet antyder henvisningen til »lovbestemte« opgaver, at disse opgaver er fastlagt i henhold til særlig lov. Da funktioner i nogle tilfælde, såsom centralbankens opgave vedrørende finansiel stabilitet, ikke behøver at være fastlagt i henhold til særlig lov, bør udtrykket »lovbestemt« udgå.

15.

ECB har forståelse for, at de foreslåede ændringer ikke tilsigter at ændre det gældende grundlag for meddelelse af oplysninger mellem tilsynsmyndigheder og centralbanker under normale omstændigheder, men tilstræber at forbedre udvekslingen af oplysninger blandt disse myndigheder, når der opstår nødsituationer. ECB finder, at det ville være ønskeligt med videre adgang til større samordning af disse forpligtelser for at undgå et uønsket misforhold mellem de oplysninger, som er til rådighed for centralbanker under normale omstændigheder og i nødsituationer (31). Erfaringer hos centralbanker i Eurosystemet tyder på, at der er betydelige informationsrelaterede synergier mellem centralbankfunktioner og tilsynsfunktioner. Dette bekræfter behovet for at styrke samspillet mellem centralbankernes vurderinger af finansiel stabilitet med tilsynet med de enkelte finansielle institutioner (32). Som det allerede er fremhævet i tidligere udtalelser (33), bør tilsyn med enkelte institutioner drage fordel af resultaterne af centralbankernes vurderinger af finansiel stabilitet, som til gengæld bør støtte sig på input, der er fremkommet fra tilsynsmyndighederne. Eksempelvis bør tilsynsmyndighederne under normale omstændigheder regelmæssigt kommunikere med andre tilsynsmyndigheder og centralbanker, såvel nationalt som grænseoverskridende, for at fremme et effektivt samarbejde vedrørende tilsyn og overvågning af styring af likviditetsrisiko. En sådan kommunikation bør ske regelmæssigt under normale omstændigheder, men arten og hyppigheden af udveksling af oplysninger bør tilpasses på hensigtsmæssig måde i stressperioder (34).

16.

ECB kan tilslutte sig forslaget om at styrke det retlige grundlag for kollegier af tilsynsførende (35). Dette er et skridt i retning af opnåelse af tilsynsmæssig konvergens og vil sikre konsistens mellem medlemsstaterne. ECB finder i særdeleshed, at brugen af kollegier af tilsynsførende ville øge samarbejdet i det daglige tilsynsarbejde med grænseoverskridende banker, risikovurdering af finansiel stabilitet og koordineringen af styringen i krisesituationer.

17.

ECB kan fuldt støtte hensigten, som Økofin-Rådet ved flere lejligheder har bekræftet, om at styrke fællesskabsdimensionen af mandatet for de nationale tilsynsførende, således som det kommer til udtryk i direktivforslaget, ud fra en betragtning om, at spørgsmål om finansiel stabilitet bør vurderes på grænseoverskridende plan (36). I sammenhæng hermed hilser ECB bestemmelserne velkommen, hvorefter der bør tages hensyn til den virkning, som en beslutning kan have på stabiliteten af det finansielle system i alle andre berørte medlemsstater. Af hensyn til konsistens skal ECB foreslå, at der altid henvises til den »potentielle virkning« af en beslutning i stedet for dens »virkning« (37) Det er endvidere ECB’s holdning, at der i forbindelse med den praktiske omsætning af ovennævnte bestemmelser kan overvejes høringsprocedurer med andre berørte medlemsstater, som er lig dem, der findes i andre direktiver på det finansielle område, hvis kollegier ikke kan anvendes til dette formål (38).

18.

Formålet med de foreslåede foranstaltninger vedrørende kapitalkrav og risikostyring vedrørende securitisation (39) er bl.a.: i) en forpligtelse for engagementsleverende og/eller organiserende kreditinstitutter til at opretholde en »væsentlig nettokapitalandel« (40) i securitisationen, ii) kravet til kreditinstitutter om en bedre forståelse for de risici, de påtager sig som investorer i securitisationer, iii) udvidelse af oplysningspraksis for kreditinstitutter som engagementsleverende eller organiserende, og iv) styrkelse af tilsynspraksis hos de kompetente myndigheder med hensyn til securitisation. ECB kan generelt støtte indførelse af disse foreslåede ændringer, som har til formål at justere incitamenter blandt deltagere på markedet for securitisationer (41) Samtidig skal ECB understrege nødvendigheden af at kunne benytte af et bredt, likvidt og velfungerende sekundært værdipapirmarked, særligt med hensyn til belånbarheden af værdipapirer af asset-backed typen som sikkerhed for pengepolitiske operationer.

For det første, såfremt direktivforslaget vedbliver med at være en niveau-1 retsakt, uanset anbefalingerne i afsnit 2 til 4 i denne udtalelse, skal ECB fremhæve behovet for i) at præcisere rækkevidden af anvendelsen af de nævnte bestemmelser, ii) at definere »væsentlig nettokapitalandel«, iii) at benytte begreber konsistent for at øge konvergensen i gennemførelsen af dem og undgå lovmæssig arbitrage. Krav om rettidig omhu, der skelner mellem kreditinstitutters handelsbeholdninger og ikke-handelsbeholdninger, svarende til den respektive investeringshorisont, bør også tages i betragtning for at undgå potentielle negative tilbagevirkninger på »market-making« aktiviteter.

For det andet bemærker ECB, at medens bevarelse af en væsentlig nettokapitalandel teoretisk kan være et kraftigt middel til at tilpasse incitamenter, kan den praktiske omsætning heraf vise sig problematisk (42). ECB kan derfor tilslutte sig Kommissionens hensigt om at rapportere til Europa-Parlamentet og Rådet om anvendelsen og effektiviteten af de foreslåede bestemmelser i lyset af markedsudviklingen, hvor der også tages hensyn til nødvendigheden af at genoprette værdipapirmarkedernes funktion. ECB noterer sig desuden den henvisning, som Rådet har foreslået vedrørende foranstaltningerne til tackling af de mulige misforhold i securitisationsstrukturer og nødvendigheden af at sikre konsistens og kohærens i al relevant lovgivning inden for den finansielle sektor (43).

For det tredje, ville ECB finde det hensigtsmæssigt med en generel revurdering af terminologien vedrørende securitisation, som anvendt både i direktiv 2006/48/EF og i direktivforslaget med henblik på nærmere at tilpasse denne til den normale juridiske terminologi samt sikre større retlig sikkerhed (44).

Endelig, er der behov for at undersøge samspillet mellem kravet om bevarelse af en nettokapitalandel og regnskabskrav (45). I denne forbindelse finder ECB, at udvikling af retningslinjer fra International Accounting Standards Board (IASB) om International Financial Reporting Standards (IFRS) 39 (46) og IASB’s Standing Interpretation Committee’s (SIC) issue No12 (47) kan være nyttige med henblik på at håndtere den eventuelle indvirkning af securitisationsrelaterede bestemmelser i direktivforslaget på regler om ophør af indregning (derecognition) og om konsolidering.

19.

Når der henvises til ECB, ESCB og nationale centralbanker inden for ESCB, skal ECB anbefale, at der anvendes ordlyd, som er konsistent med bestemmelserne i Traktaten og statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank (i det følgende benævnt ESCB statutten) for at undgå, at forældede begreber bliver rodfæstet og for at lette forståelsen af direktivet.

20.

Direktiv 2006/48/EF er karakteriseret ved en serie af henvisninger eller henvisninger, der er cirkulære, hvilket påvirker dets forståelighed og klarhed (48). Desuden er et antal af henvisningerne ikke udformet »på en sådan måde, at det fremgår, hvad den regel, man vil henvise til, drejer sig om, uden at det er nødvendigt at finde reglen frem« (49). Denne uhensigtsmæssige praksis er også gentaget i direktivforslaget (50). ECB anbefaler, at disse bestemmelser også af hensyn til retlig klarhed og gennemsigtighed omformuleres således, at det er muligt at læse og forstå dem uden at gennemse forskellige andre bestemmelser i direktiv 2006/48/EF.

21.

Direktiv 2006/48/EF henviser til »andre offentlige myndigheder, der overvåger betalingssystemerne« (51). ECB har konsekvent ved adskillige lejligheder anført, at artikel 105, stk. 2 i traktaten og artikel 3, stk. 1 i ESCB statutten udgør det retlige grundlag for Eurosystemets overvågningsaktiviteter, og at Eurosystemets overvågningskompetence desuden fremgår af artikel 22 i ESCB statutten (52). ECB finder, at artikel 105, stk. 2 i traktaten og artikel 3, stk. 1, i ESCB statutten udelukker, at noget andet fællesskabsorgan eller nationalt organ bortset fra en centralbank inden for ESCB/Eurosystemets rammer, kan gribe ind i Eurosystemets overvågningskompetence (53). På denne baggrund anbefaler ECB, i overensstemmelse med sin holdning i forbindelse med anden fællesskabslovgivning (54), at den nævnte henvisning udgår (55).

22.

Clearing, afvikling og forvaltning af værdipapirer udgør en særlig type engagement, som ikke bør behandles på samme måde som engagementer, der opstår som følge af sædvanlige interbank låneaktiviteter. De vigtigste grunde hertil er, at disse engagementer har en meget kort løbetid, da de sædvanligvis ikke rækker længere end dag-til-dag, og at de er uden for de berørte institutioners kontrol, idet disse engagementer hovedsagligt er et resultat af aktiviteter fra kunders side. Selvom der bør være tilstrækkelige afhjælpnings- og overvågningsforanstaltninger til stede med henblik på at søge at tackle potentielle risici, som er forbundet med disse aktiviteter, kan ECB støtte undtagelsen i forbindelse hermed, som indføres i direktivforslaget (56). I bilaget findes formuleringsforslag til en nærmere forklaring af denne undtagelse.