17.2.2005   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 40/9

1.

W dniu 22 października 2004 r. Europejski Bank Centralny (EBC) otrzymał wniosek Rady Unii Europejskiej o wydanie opinii dotyczącej projektu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie uniemożliwienia korzystania z systemu finansowego w celu prania pieniędzy łącznie z finansowaniem działalności terrorystycznej (dalej „projektowana dyrektywa”).

2.

Właściwość EBC do wydania opinii wynika z pierwszego tiret art. 105 ust. 4 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, stanowiącego, iż EBC jest konsultowany w sprawie każdego projektowanego aktu wspólnotowego w dziedzinach podlegających jego kompetencji. Właściwość EBC do wydania opinii wynika także z art. 105 ust. 5 Traktatu, gdyż projektowana dyrektywa odnosi się do jednego z zadań Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC), to jest przyczyniania się do należytego wykonywania polityk prowadzonych przez właściwe władze w odniesieniu do nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i do stabilności systemu finansowego. Dodatkowo, właściwość EBC do wydania opinii wynika z art. 105 ust. 2 oraz art. 106 ust. 1 Traktatu oraz art. 16-18 i art. 21-23 Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych oraz Europejskiego Banku Centralnego, jako że projektowana dyrektywa zawiera postanowienia, które mają wpływ na niektóre zadania ESBC. Zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 17 ust. 5 Regulaminu Europejskiego Banku Centralnego, Rada Prezesów wydała niniejszą opinię.

3.

Niniejsza opinia oparta jest na wersji projektowanej dyrektywy, w odniesieniu do której wnioskowano o konsultację ze strony EBC, to jest wersji z dnia 13 października 2004 r. EBC odnotowuje, iż wersja ta podlegała dalszemu opracowaniu w okresie Prezydencji Duńskiej — tym niemniej, ze względu na wymogi przejrzystości, EBC powstrzymuje się od komentowania jakichkolwiek późniejszych wersji projektowanej dyrektywy w ramach niniejszej opinii.

4.

Głównym celem projektowanej dyrektywy jest zapewnienie skoordynowanego wprowadzenia oraz stosowania przez Państwa Członkowskie poprawionych Czterdziestu Zaleceń opracowanych przez Grupę Zadaniową do spraw Działań Finansowych przeciwko Praniu Pieniędzy (dalej „FATF”, od Financial Action Task Force). W wyniku rewizji Czterdziestu Zaleceń FATF, zakończonej w czerwcu 2003 r., wprowadzono wzmocnione i bardziej powszechne ramy prawne dla międzynarodowych standardów ochrony integralności systemu finansowego. W szczególności zakres zastosowania Czterdziestu Zaleceń został rozszerzony tak, aby obok kwestii prania pieniędzy objąć nim również finansowanie działalności terrorystycznej. W tym kontekście projektowana dyrektywa stworzy w ramach wspólnego rynku wzmocnione i spójne ramy prawne zwalczania prania pieniędzy i finansowania działalności terrorystycznej. W szczególności proponuje się, miedzy innymi: a) włączyć finansowanie działalności terrorystycznej w zakres pojęcia pranie pieniędzy; b) zmienić definicję „poważnego przestępstwa” w obecnej dyrektywie w sprawie prania pieniędzy (1) (dalej „obecna dyrektywa w sprawie prania pieniędzy”); c) rozszerzyć krąg osób oraz instytucji podlegających obecnej dyrektywie w sprawie prania pieniędzy, tak aby objąć nim, miedzy innymi, podmioty świadczące usługi korporacyjne i trustowe oraz pośredników ubezpieczeniowych (działających w odniesieniu do ubezpieczeń na życie oraz innych ubezpieczeń związanych z inwestowaniem), w obu przypadkach w zakresie, w jakim nie są one objęte przez obecną dyrektywę w sprawie prania pieniędzy; d) poszerzyć zakres zastosowania procedur należytej staranności w stosunkach z klientami oraz obowiązków dokumentacyjnych w odniesieniu do mieszczących się w krajach trzecich spółek zależnych, w których instytucja objęta obecną dyrektywą w sprawie prania pieniędzy dysponuje większościowym pakietem udziałów, jak również mieszczących się w krajach trzecich oddziałów takich instytucji; e) zakazać w sposób wyraźny instytucjom kredytowym i finansowym prowadzenia anonimowych rachunków, anonimowych książeczek wkładów bankowych lub rachunków pod fikcyjnymi nazwiskami lub nazwami; f) zakazać w sposób wyraźny instytucjom kredytowym wchodzenia w stosunki banków korespondentów z bankami fikcyjnymi (shell banks); g) wprowadzić bardziej szczegółowe określenie wymogów zasady „poznaj swojego klienta” w odniesieniu do instytucji i osób podlegających projektowanej dyrektywie, w szczególności w przypadkach podwyższonego ryzyka prania pieniędzy, takich jak transgraniczne stosunki pomiędzy bankami korespondentami; h) umożliwić Państwom Członkowskim stosowanie uproszczonych procedur należytej staranności w stosunkach z klientami w sytuacjach cechujących się niskim ryzykiem prania pieniędzy (Komisja, wspomagana przez Komitet do spraw Zapobiegania Praniu Pieniędzy, jest uprawniona do wydawania aktów wykonawczych określających kryteria pozwalające na odpowiednią kwalifikację przypadków niskiego lub wysokiego ryzyka prania pieniędzy); i) pod pewnymi warunkami, zapewnić dalsze wzajemne uznawanie procedur należytej staranności w stosunkach z klientami, stosowanych przez strony trzecie w innych Państwach Członkowskich; j) wymagać od Państw Członkowskich utworzenia jednostek wywiadu finansowego w celu skutecznego zwalczania zarówno prania pieniędzy, jak i finansowania działalności terrorystycznej; oraz k) wymagać od Państw Członkowskich utworzenia systemu licencjonowania lub rejestrowania kantorów wymiany walut oraz podmiotów świadczących usługi korporacyjne i trustowe. EBC zauważa także, że projektowana dyrektywa przewiduje, iż w odniesieniu do usług przekazów pieniężnych zastosowanie będą miały szczególne postanowienia odnoszące się do identyfikacji klientów, zawarte w jeszcze nie opublikowanym projekcie Komisji rozporządzenia Parlamentu Europejskiego oraz Rady w sprawie towarzyszących przekazom pieniężnym informacji o osobach dokonujących płatności (2).

5.

Jako ogólne zastrzeżenie, EBC pragnie powołać się na zobowiązanie Eurosystemu „uczynienia wszystkiego co w jego mocy dla przyczynienia się do przyjęcia, wprowadzenia oraz wykonywania środków przeciwko używaniu systemu finansowego dla działań terrorystycznych”, wyrażone w publicznym oświadczeniu Rady Prezesów EBC z dnia 1 października 2001 r., złożonym wkrótce po atakach terrorystycznych mających miejsce w Stanach Zjednoczonych Ameryki w dniu 11 września 2001 r. W tym ogólnym kontekście EBC jednoznacznie przyjmuje z zadowoleniem projektowaną dyrektywę, uznając, iż stanowi ona ważny krok w kierunku wzmocnienia wspólnotowych ram prawnych ochrony integralności systemu finansowego, mając przy tym na uwadze wyzwania powstające w związku z rozwojem działalności w zakresie prania pieniędzy oraz finansowania działalności terrorystycznej. EBC przyjmuje z zadowoleniem projektowaną dyrektywę również ze względu na przewidywane w niej ułatwienia w skoordynowanym wprowadzaniu i stosowaniu Czterdziestu Zaleceń FATF przez Państwa Członkowskie, co przyczyni się do ujednolicenia praktyk w tym zakresie. Takie skoordynowane stosowanie prawa pomaga także utrzymywać równe warunki konkurencji pomiędzy instytucjami kredytowymi i finansowymi UE. EBC przyjmuje z zadowoleniem również przepisy art. 37 i 38 projektowanej dyrektywy przewidujące przyjęcie przez Komisję, przy współpracy z wyżej wymienionym Komitetem, aktów wprowadzających mających na celu uwzględnienie rozwoju technicznego w walce z praniem pieniędzy, jak również zapewnienie jednolitego stosowania projektowanej dyrektywy. Wskazane przepisy powinny zapewnić, aby środki określone projektowaną dyrektywą podlegały odpowiedniej aktualizacji i aby przez to pozostawały skuteczne. Ponadto przepisy powyższe powinny przyczynić się do harmonizacji stosowania projektowanej dyrektywy przez właściwe władze. Jak odnotowano w drugim punkcie preambuły projektowanej dyrektywy, podjęcie działania przez Wspólnotę jest w tym zakresie niezbędne „w celu uniknięcia przyjęcia przez Państwa Członkowskie takich środków ochrony swoich systemów finansowych, które mogą kolidować z funkcjonowaniem rynku wewnętrznego”.

6.

EBC odnotowuje, iż zastosowanie przepisów art. 7 i 30 (odnoszących się odpowiednio do wymogów w zakresie należytej staranności w stosunkach z klientami oraz do procedur wewnętrznych) w odniesieniu do instytucji kredytowych i innych instytucji finansowych wpłynie w znaczący sposób na stosowanie wymogów w zakresie nadzoru ostrożnościowego. Powyższe przepisy pozostają w zgodności z zaleceniami Bazylejskiego Komitetu ds. Nadzoru Bankowego w sprawie „należytej staranności banków w stosunkach z klientami” (3), regulującymi wskazane zagadnienia z perspektywy ograniczenia ponoszonego przez banki ryzyka operacyjnego oraz ryzyka utraty reputacji. EBC z zadowoleniem przyjmuje takie wzmocnione wymogi zawarte w projektowanej dyrektywie, uznając, że odpowiadają one zalecanym praktykom, uzgodnionym na poziomie międzynarodowym. EBC odnotowuje ponadto, iż istotną kwestią jest zapewnienie w ramach krajowych implementacji projektowanej dyrektywy zgodności pomiędzy wskazanymi procedurami oraz krajowymi aktami prawnymi implementującymi acquis communautaire w zakresie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i innymi instytucjami finansowymi, w szczególności w zakresie nadzoru nad grupami bankowymi i finansowymi. W tym celu, zalecane jest jednolite i skoordynowane wprowadzenie przez właściwe władze wymogów należytej staranności w stosunkach z klientami, co ma szczególne znaczenie w przypadkach, w których nadzór nad stosowaniem wymogów należytej staranności w stosunkach z klientami powierzony jest władzom innym niż organy nadzoru ostrożnościowego w sektorze bankowym. Jednolite i skoordynowane działania nadzorcze powinny złagodzić uciążliwości związane ze stosowaniem się do wymogów regulacyjnych w ramach działalności transgranicznej. W szczególności EBC zauważa, że stosowanie wymogów należytej staranności w stosunkach z klientami może być również odniesione do kwestii ryzyka operacyjnego, regulowanej w projekcie gruntownej nowelizacji skonsolidowanej dyrektywy bankowej oraz dyrektywy o adekwatności kapitałowej (4). Odniesienie takie wynika z faktu, iż straty bezpośrednio (5) związane z niewystarczającym stosowaniem należytej staranności w stosunkach z klientami wchodzą w zakres ryzyka operacyjnego — przy czym ryzyko to definiowane jest w art. 4 projektu gruntownie znowelizowanej skonsolidowanej dyrektywy bankowej w taki sposób, aby objąć tym pojęciem również ryzyko strat wynikających z nieodpowiednich lub zawodnych procedur wewnętrznych, personelu oraz systemów. W związku z powyższym, zarządzanie ryzykiem operacyjnym, zgodnie z wymogami zawartymi w załączniku V, pkt 11 projektu gruntownie znowelizowanej skonsolidowanej dyrektywy bankowej obejmuje również polityki i procedury wymagane zgodnie z art. 7 i 30 projektu dyrektywy. Jako bardziej ogólny wymóg, art. 22 projektu gruntownie znowelizowanej skonsolidowanej dyrektywy bankowej nakazuje wprowadzenie w odniesieniu do banków wymogu dysponowania procedurami zarządzania wszelkimi znaczącymi (obecnymi lub przyszłymi) czynnikami ryzyka, co obejmuje również ryzyko utraty reputacji wynikające z niewystarczającego stosowania należytej staranności w stosunkach z klientami. EBC proponuje aby powyższa zbieżność regulacyjna została wyraźnie odnotowana w art. 7 i 30 projektowanej dyrektywy. Jako wymóg minimalny, proces wprowadzania wskazanych powiązanych przepisów oraz mające następnie miejsce działania nadzorcze odpowiednich władz powinny zostać ujednolicone w celu uniknięcia stwarzania zbędnych uciążliwości dla instytucji podlegających regulacji w tym zakresie.

7.

EBC odnotowuje, że art. 11 ust. 1 projektowanej dyrektywy określa wzmocnione wymogi należytej staranności w stosunkach z klientami w odniesieniu do, między innymi, „transgranicznych stosunków pomiędzy bankami korespondentami obejmujących instytucje kredytowe z innych Państw Członkowskich lub państw trzecich”. Przepis ten ma na celu wprowadzenie Zalecenia 7 zawartego w Czterdziestu Zaleceniach FATF, odnoszącego się do transgranicznych stosunków banków korespondentów. Jak zauważono w memorandum wyjaśniającym załączonym do projektowanej dyrektywy, transgraniczne stosunki bankowe są obszarem, gdzie ryzyko wystąpienia prania pieniędzy lub finansowania działalności terrorystycznej jest szczególnie wysokie, przez co stosunki takie wymagają wzmożonej uwagi.

8.

EBC odnotowuje także, że wzmocnione wymogi należytej staranności w stosunkach z klientami odnoszące się do transgranicznych stosunków banków korespondentów nie mają zastosowania do stosunków pomiędzy bankami korespondentami będącymi dwoma instytucjami kredytowymi w tym samym Państwie Członkowskim. Tym niemniej brzmienie art. 11 ust. 1 projektowanej dyrektywy wydaje się nie uwzględniać szczególnego unijnego systemu wzajemnego uznawania określonego w skonsolidowanej dyrektywie bankowej (6). Jest kwestią dyskusyjną czy stosunki pomiędzy bankami korespondentami będącymi instytucjami kredytowymi w dwóch różnych Państwach Członkowskich powinny być, jak to jest przewidywane w projektowanej dyrektywie, traktowane jako sytuacje wysokiego ryzyka wymagające dokonania oceny, między innymi, „jakości nadzoru” instytucji kredytowej w innym Państwie Członkowskim lub „reputacji” instytucji kredytowej upoważnionej do funkcjonowania przez inne Państwo Członkowskie. EBC sugeruje w związku z tym, aby projektowana dyrektywa wyłączała instytucje kredytowe z innych Państw Członkowskich z obowiązku podlegania wzmocnionym wymogom należytej staranności w stosunkach z klientami w odniesieniu do transgranicznych stosunków banków korespondentów, przy uwzględnieniu unijnego systemu wzajemnego uznawania.

9.

Kwestią o szczególnym znaczeniu dla sektora banków centralnych jest to, czy zgodnie z intencją prawodawcy zawarte w projektowanej dyrektywie wzmocnione wymogi należytej staranności w stosunkach z klientami odnoszące się do transgranicznych stosunków banków korespondentów mają obejmować stosunki banków korespondentów pomiędzy pozaunijnymi (jak również unijnymi) bankami centralnymi oraz unijnymi instytucjami kredytowymi. Waluta euro jest powszechnie używana jako międzynarodowa waluta rezerwowa, w związku z czym wiele pozaunijnych banków centralnych oraz władz prowadzących politykę pieniężną pozostaje w stosunkach banków korespondentów z instytucjami kredytowymi UE. W Stanach Zjednoczonych Ameryki przepisy ustawy „USA PATRIOT Act” (7) wymagające stosowania procedur certyfikacyjnych w odniesieniu do rachunków zarządzanych, otwieranych lub prowadzonych w imieniu zagranicznych banków korespondentów, nie odnoszą się do zagranicznych banków centralnych lub władz prowadzących politykę pieniężną funkcjonujących jako banki centralne, ani też do międzynarodowych instytucji finansowych lub regionalnych banków rozwoju utworzonych na podstawie traktatów lub umów międzynarodowych. Ponieważ stosunki banków korespondentów mające miejsce w odniesieniu do banków centralnych, władz prowadzących politykę pieniężną oraz międzynarodowych instytucji finansowych nie są z reguły powiązane z wysokim ryzykiem prania pieniędzy lub finansowania działalności terrorystycznej, z wyjątkiem instytucji pochodzących z krajów umieszczonych na sporządzonej przez FATF liście niewspółpracujących krajów i terytoriów, EBC zaleca wprowadzenie podobnego wyłączenia w odniesieniu do wprowadzanych projektowaną dyrektywą wzmocnionych wymogów należytej staranności w stosunkach z klientami w związku z transgranicznymi stosunkami banków korespondentów.

10.

W podobny sposób EBC odnotowuje, iż zgodnie z art. 23 Statutu, „EBC i krajowe banki centralne mogą nawiązywać stosunki z bankami centralnymi i instytucjami finansowymi innych krajów oraz, w miarę potrzeby, z organizacjami międzynarodowymi … [oraz] przeprowadzać wszystkie typy operacji bankowych z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi”. Sprawą najwyższej wagi jest poufność transakcji bankowych prowadzonych w imieniu takich pozaunijnych, jak również innych unijnych, klientów z kręgu banków centralnych lub organizacji międzynarodowych. Nie jest jasne czy kontrahenci poszczególnych krajowych banków centralnych (KBC) należących do Eurosystemu — a zatem, przykładowo, instytucje kredytowe — podlegać będą obowiązkowi stosowania wymogów należytej staranności w stosunkach z klientami, zgodnych z projektowaną dyrektywą, w związku z otrzymywaniem środków lokowanych przez poszczególne KBC w imieniu ich klientów będących bankami centralnymi lub organizacjami międzynarodowymi. Byłoby zatem przydatne, gdyby projektowana dyrektywa mogła zostać zmieniona w taki sposób, aby wymagać od Państw Członkowskich umożliwienia instytucjom i osobom objętym dyrektywą zaniechania stosowania wymogów należytej staranności w stosunkach z klientami w odniesieniu do EBC oraz poszczególnych KBC w ramach ESBC, włączając w to przypadki, gdy działają one w imieniu klientów będących osobami trzecimi. W praktyce banki centralne cechują się bardzo niskim ryzykiem prania pieniędzy, w związku z czym wyraźne odniesienie do banków centralnych wzmocniłoby przejrzystość przepisów prawnych.

11.

Podobnie jak obecna dyrektywa o praniu pieniędzy, projektowana dyrektywa odnosi się do instytucji kredytowych i finansowych (art. 2 ust. 1). Nie jest jasne czy same banki centralne są objęte zakresem zastosowania projektowanej dyrektywy. Ze względu na przejrzystość przepisów prawnych EBC przyjąłby z zadowoleniem zmianę art. 2 projektowanej dyrektywy, polegającą na dodaniu oddzielnego ustępu, zgodnie z którym banki centralne dokonają oceny zakresu, w jakim narażone są one na ryzyko wykorzystywania w celach związanych z praniem pieniędzy oraz, w przypadku ustalenia iż znaczące ryzyko prania pieniędzy ma miejsce, podejmą odpowiednie środki w celu zapewnienia, iż ich działalność pozostaje w zgodności z celami projektowanej dyrektywy.

12.

Art. 7 ust. 3 projektowanej dyrektywy przewiduje, że w odniesieniu do usług przekazów pieniężnych zastosowanie będą miały szczególne postanowienia odnoszące się do identyfikacji klientów, zawarte w jeszcze nie opublikowanym projekcie Komisji rozporządzenia Parlamentu Europejskiego oraz Rady w sprawie towarzyszących przekazom pieniężnym informacji o osobach dokonujących płatności (dalej „projekt rozporządzenia”) (8). Celem projektu rozporządzenia jest zapewnienie natychmiastowej dostępności podstawowych informacji o osobach dokonujących płatności dla odpowiednich władz, w celu ułatwienia im zwalczania finansowania terroryzmu. Projekt rozporządzenia ma zastosowanie do przekazów pieniężnych w jakiejkolwiek walucie, które są przesyłane, otrzymywane, bądź też zarówno przesyłane jak i otrzymywane, przez podmioty świadczące usługi płatnicze, mające siedzibę w UE (9). Projekt rozporządzenia zawiera również wymogi odnoszące się do podmiotów świadczących usługi płatnicze w zakresie przechowywania towarzyszących przekazom pieniężnym informacji o osobach dokonujących płatności (10). Postanowienia projektowanej dyrektywy dotyczące informacji o osobach dokonujących płatności wydają się nie wykluczać zastosowania innych procedur należytej staranności w stosunkach z klientami w odniesieniu do usług przekazów pieniężnych, w tym danych identyfikujących użytkownika majątku (beneficial owner). W związku z tym wydaje się, że projektowana dyrektywa ma ogólne zastosowanie do funkcjonowania systemów płatniczych. W szczególności art. 7 ust. 1 lit. b) projektowanej dyrektywy przewiduje, że identyfikacja użytkownika majątku wchodzi w skład wymogów należytej staranności w stosunkach z klientami, natomiast art. 3 ust. 8 przewiduje, że pojęcie użytkownik majątku oznacza między innymi osobę fizyczną, w której imieniu prowadzona jest transakcja lub działalność. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na szczególne cechy strukturalne systemów płatności. Podobnie jak w przypadku usług pocztowych, operatorzy systemów płatności odpowiadają wyłącznie za prawidłowe zbieranie, sortowanie, rozliczanie, przekazywanie oraz dostarczanie „kopert”, to jest przekazów płatniczych, przy czym z reguły nie mają oni upoważnienia, a nawet technicznej możliwości zapoznawania się z zawartością kopert, bądź też jej sprawdzania. Sprawdzenie tożsamości nadawcy oraz odbiorcy płatności, w tym ich nazwisk lub nazw oraz adresów może być dokonywane tylko przez podmioty świadczący na ich rzecz usługi finansowe. Pozostaje to w zgodności z wymogami obecnej dyrektywy o praniu pieniędzy, tak jak została ona wprowadzona do krajowych systemów prawnych Państw Członkowskich. Należy w związku z tym zauważyć, iż nowoczesne systemy płatności funkcjonują w oparciu o całkowicie zautomatyzowane przetwarzanie informacji, uniemożliwiające dokonywanie w ich ramach jakiejkolwiek formy kontroli rzetelności informacji, przy czym systemy takie zazwyczaj nie pozostają w stosunkach gospodarczych z osobą inicjującą płatność lub będącą ostatecznym odbiorcą płatności. Operatorzy systemów płatności mogą jedynie dokonywać sprawdzenia faktu przekazania informacji w tym zakresie — nie mogą oni natomiast sprawdzać rzetelności, zupełności, dokładności lub przydatności takich informacji. EBC stoi w związku z tym na stanowisku, iż operatorzy systemów płatności powinni być zwolnieni z obowiązku stosowania art. 7 ust. 1 lit. b) projektowanej dyrektywy — co nie narusza ciążącego na nich obowiązku zapewnienia, iż zlecenia płatnicze wprowadzane do takich systemów mogą być skutecznie monitorowane w oparciu o odpowiednie dane identyfikujące uczestników systemu. W niektórych przypadkach, wprowadzono w tym zakresie odpowiednie regulacje wynikające z funkcji nadzorczych banków centralnych.