7.2.2007   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 27/1

1.1

ЕЦБ приветства изцяло предложената директива от гледна точка на нейната цел –подобряване на съществуващата нормативната рамка за надзорна оценка на придобиването или увеличаването на квалифицирани участия във финансови институции, което ще спомогне за гладкото провеждане на политиките за пруденциален надзор в тази област.

1.2

ЕЦБ подкрепя в частност следните елементи от предложението за директива. На първо място, може да се очаква, че предложеното уточняване на критериите за надзорна оценка ще спомогне за по-тясното сближаване на надзорните практики, ще гарантира повече яснота за евентуалните приобретатели и повече правна сигурност за всички заинтересовани страни. На второ място, нововъведеното изискване за надзорните органи да публикуват списък с необходимата информация, която трябва да се представи към момента на нотифицирането, също ще допринесе за повече прозрачност за евентуалните приобретатели. На трето място, нововъведеното изискване за надзорните органи да уведомяват писмено заявител за мотивите на решенията за отказ ще увеличи още повече прозрачността в областта на банковия надзор. На четвърто място, въвеждането на по-високи изисквания относно сътрудничеството между надзорните органи на страната по произхода и тези на приемащата страна (7) ще допринесе за извършването на достоверна надзорна оценка, отразяваща знанията на надзорните органи на страната по произхода и тези на приемащата страна.

1.3

Разрешаването за придобиване и увеличаване на квалифицирани участия от страна на компетентния спрямо съответната финансова институция орган е тясно свързано с правомощията на въпросниия надзорнен орган да лицензира съответната финансова институция да извършва дейността си, да й гарантира трайна сигурност и стабилност и да предприеме евентуални действия в случай на финансови затруднения. Следователно от гледна точка на финансовата стабилност е важно да се гарантира, че изменената регулаторна рамка няма да застраши ефективността на средствата за надзор, чрез които се гарантират трайно сигурността и стабилността на финансовите институции. Освен това изискванията за издаване на лиценз и за разрешаване на промени в дялови участия трябва да бъдат максимално съгласувани помежду си, за да се предотврати всякаква възможност за регулативен арбитраж. Това е от особена важност, когато евентуалният приобретател има седалище в трета държава или не подлежи на регулиране.

1.4

Освен това, предвид големия брой сделки, представляващи квалифицирани дялови участия, които биха попаднали в приложното поле на предложената директива (включително миноритарни и мажоритарни дялови участия, регулирани и нерегулирани приобретатели и приобретатели от и извън ЕС), предвидените в предложената директива критерии и процедури трябва да позволяват на надзорните органи да извършват достоверна надзорна оценка на сделки с различна степен на сложност.

1.5

Предвид този контекст някои аспекти от предложената директива пораждат опасения, изложени подробно по-нататък. Конкретните забележки в настоящото становище и предложенията за изменение се отнасят предимно до разпоредбите на предложената директива за изменение на Банковата директива (8). Независимо от това съображенията, на които те се основават, се отнасят и за останалите регулирани субекти от финансовия сектор, които попадат в приложното поле на предложената директива. Следователно конкретните забележки и предложенията би следвало да се прилагат mutatis mutandis и за други общностни директиви освен Банковата директива, в която предложената директива внася изменения, тъй като това би гарантирало и единност между отделните сектори.

2.1

ЕЦБ счита, че предложените критерии за оценка би следвало да се уеднаквят в по-голяма степен с критериите, които се вземат предвид при процедурата по лицензиране (9). Предложението за директива би въвело съществени разлики в това отношение. Това дава повод за опасения от гледна точка на пруденциалния надзор, тъй като може да позволи на юридическите или физически лица, желаещи да извършват банкова дейност, да заобикалят по-строгите изисквания за издаване на лиценз, като придобият кредитна институция. Освен това, не само в рамките на процедурата по лицензиране, но също и в контекста на разрешаването на промени на квалифицирани участия в кредитни институции е важно да се гарантира, че основните предпоставки за стабилността и безопасността на институцията — предмет на сделката и за ефективния надзор върху нея се вземат предвид, тъй като на по-късен етап от надзорната процедура, ефективният контрол върху тях може да се окаже невъзможен.

2.2

Една от съществените разлики се отнася до общия обхват на оценката. В рамките на процедурата по лицензиране съгласно действащата редакция на Банковата директива, надзорните органи преценяват годността на евентуалните акционери или съдружници, като отчитат нуждата да се гарантира стабилното и разумно управление на кредитната институция (10). Също така, по отношение на придобиването или увеличаването на квалифицирани участия, Банковата директива предвижда, че компетентните органи могат да се противопоставят на проекта на евентуален приобретател, ако не са удовлетворени от годността на въпросното лице от гледна точка на нуждата да се гарантира стабилното и разумно управление на кредитната институция (11). Но според предложената директива надзорните органи ще преценяват годността на евентуалния приобретател и финансовата стабилност на проекта за придобиване единствено от гледна точка на възможното влияние на евентуалния приобретател върху институцията. ЕЦБ предлага предложената директива да бъде изменена така, че в контекста на придобиването или увеличаването на квалифицирани участия надзорните органи също да бъдат задължени да гарантират, че стабилното и разумно управление на институцията — предмет на сделката няма да бъде застрашено.

2.3

Друг повод за опасения е свързан с разпоредбата на предложената директива, съгласно която надзорните органи могат да се противопоставят на проект за придобиване „единствено ако установят, че критериите [за надзорна оценка]… не са спазени…“ (12). За разлика от това, при процедурата по лицензиране, компетентните органи могат да откажат да издадат лиценз, ако „не са удовлетворени“ от годността на акционерите или съдружниците (13). Особено в случаите с по-голяма степен на сложност, поставянето на тежестта на доказване върху надзорните органи във връзка с надзорната оценка на придобиването или увеличаването на квалифицирани участия би могло да доведе до нежелани резултати, като например надзорните органи да се окажат принудени да одобрят дадена сделка, без да са убедени, че критериите за надзорна оценка са спазени. Поради това ЕЦБ предлага предложението за директива да бъде изменено така, че да се отстрани това опасение.

2.4

Освен това би следвало да се гарантира, че ефективният надзор върху институция — предмет на сделка не може да бъде възпрепятстван от групата, към която тя би принадлежала, вследствие на недостатъчната прозрачност на структурата на предложеното придобиване. Съгласно изискванията за издаване на разрешение за извършване на дейност на кредитна институция, компетентните органи могат да издават лиценз единствено ако съществуващите тесни връзки между кредитната институция и други физически или юридически лица не пречат на ефективното упражняване на техните надзорни функции (14). ЕЦБ счита, че подобно изискване относно прозрачността на структурата на групата би следвало да се добави и по отношение на разрешаването от страна на надзорните органи на придобиване или увеличаване на квалифицирани участия в кредитна институция, поради което предлага в списъка на критериите за надзорна оценка по предложената директива да се включи допълнителен критерий (15).

2.5

Относно случаите, когато в резултат от заплануваното придобиване кредитната институция — предмет на сделката би станала част от група със седалище извън ЕС, ЕЦБ държи да изтъкне нуждата от: i) надлежен надзор върху дружеството-майка във съответната трета държава и ii) достатъчно съдействие от страна на компетентния орган на третата държава от гледна точка на способността и готовността му за задоволително сътрудничество с надзорния орган в страната на институцията — предмет на сделката. Предвид важността на ефективния надзор на консолидирана основа върху банковите групи и на адекватното сътрудничество между органите на страната по произхода и тези на приемащата държава за ефективността на банковия надзор (16) е необходимо да се установи, че към момента на разрешаването на придобиване или увеличаване на квалифицирано участие в кредитна институция в ЕС не са налице пречки за това в съответната трета държава. Поради това ЕЦБ счита, че в списъка на предложените критерии за надзорна оценка би следвало да се включи специално изискване в в този смисъл.

2.6

Предложената директива предвижда, че държавите-членки „няма нито да налагат предварителни условия по отношение на нивото на участието, което трябва да се придобие, нито да разглеждат придобиването от гледна точка на икономическите нужди на пазара“ (17). Тази забрана отговаря на трайната практика на Съда на Европейските общности (18), според която националните мерки следва да се считат за ограничения на свободното движение на капитали, ако могат да възпрепятстват или ограничат придобиването на дялове във въпросните предприятия, или да откажат инвеститорите от останалите държави-членки от намерението да инвестират в капитала на тези предприятия (19), освен ако тези мерки могат да бъдат оправдани на основанията, предвидени в член 58 от Договора, или от изключително важни съображения от общ интерес (20). Но в това отношение Договорът предвижда изрично изключение, отнасящо се до мерките за надзор (21), при условие че тези изключения не представляват средство за произволна дискриминация или прикрито ограничаване на свободното движение на капитали (22). Действително при извънредни обстоятелства нормалната дейност на институцията — предмет на сделката би могла да бъде възпрепятствана от конфликт между големи акционери, всеки от които притежава достатъчен брой акции, за да попречи на вземането на решения, но не и за да получи контрол върху институцията. Такава структура на собственост би могла да попречи на управлението на институцията и евентуално да доведе до отрицателни последици за ефективността на надзора върху нея. Поради това от гледна точка на надзора би било важно още в стадия на разрешаването на промените в квалифицираните участия в кредитната институция да се предвидят подходящи предпазни мерки срещу появата на подобни нестабилни структури на собственост. По тези съображения предложената директива би следвало да се измени така, че да се позволи на надзорните органи да се противопоставят на проект за придобиване, ако не са убедени, че предвид вероятното влияние на приобретателя върху кредитната институция, правилата за корпоративнио управление на институцията — предмет на сделката са достатъчно надеждни, за да предотвратят евентуално блокиране на вземането на решения в институцията в резултат от заплануваното придобиване. Освен това ако въпросният допълнителен критерий бъде добавен, от предложената директива ще трябва да се заличи гореспоменатата разпоредба, която забранява налагането на всякакви предварителни условия във връзка с размера на дяловото участие, което трябва се придобие (23).

2.7

Някои от критериите за надзорна оценка се нуждаят от допълнително поясняване. Така например ЕЦБ счита за полезно да се посочи изрично, че след придобиването или увеличаването на квалифицирани участия, институцията — предмет на сделката ще трябва да спазва и да продължава да спазва всички действащи изисквания в областта на пруденциалния надзор. Поради това ЕЦБ предлага въпросният критерий за надзорна оценка (24) да бъде съответно изменен. Освен това оценката на компетентните органи не трябва да се ограничава до проверка за наличието на разумни основания, свързани с подозрения за пране на пари или финансиране на терористична дейност, а би следвало да включва и всяко друго тежко престъпление (25).

2.8

И на последно място, ЕЦБ смята за уместно да се поясни, че когато надзорните органи разрешават проект за придобиване или увеличаване на квалифицирано дялово участие, те могат да вземат предвид поетите задължения от страна на евентуалния приобретател да гарантира, че институцията — предмет на сделката отговаря на критериите за надзорна оценка. Упоменаването на тази практика в предложената директива има за цел да се позволи на надзорните органи да разрешават сделки, които те биха били задължени да отхвърлят при липса на такива задължения. В тази връзка следва да се отбележи, че практиката на условно разрешаване, която е предвидена изрично от Банковата директива в контекста на процедурата по лицензиране (26), също би допринесла за по-голямото сближаване между процедурите по издаване на лиценз за извършване на дейност на кредитна институция, и тези относно придобиването или увеличаването на участия.

3.1

По принцип ЕЦБ счита, че процедурните мерки с цел усъвършенстване на процеса по даване на разрешение за участията не трябва да застрашават надзорните цели, на които той се основава. Поради това сроковете на процедурата по надзорна оценка на придобиването и увеличаването на дялови участия (27) следва на първо място да гарантират, че надзорните органи са в състояние да вземат правилно и обосновано решение. Така например ако сроковете са необосновано ограничени, съществува риск надзорните органи да бъдат задължени да одобряват заявления, дори когато не са имали време да направят надлежен анализ, особено в по-сложните случаи. Това би се отразило неблагоприятно на надеждността и на качеството на решенията за надзорна оценка, което би имало отрицателен ефект върху финансовата стабилност.

3.2

Предвид важността на проблема, ЕЦБ счита, че съществените изменения във връзка с продължителността на цялостната оценка следва да се предприемат в тясно сътрудничество с надзорните органи в ЕС, за да се вземе изцяло под внимание професионалният опит на компетентните органи. В тази връзка ЕЦБ отбелязва, че надзорните органи във всички финансови сектори изразиха сериозни опасения (28) относно: i) предложеното значително съкръщаване на общия срок извършване на надзорна оценка от приблизително шестдесет и пет работни дни на тридесет работни дни, и ii) предложението, според което срокът за извършване на надзорна оценка започва да тече преди получаване на цялата необходима информация (29). Предвид това ЕЦБ препоръчва да се преразгледа предложения срок за извършване на цялостната оценка.

3.3

Освен това би следвало да се удължат и предложените максимални срокове за искане на допълнителна информация от страна на надзорните органи и за предоставяне на тази информация от страна на евентуалните приобретатели. Особено в случаите, отнасящи се до големи институции със сложна структура, изискващи допълнителен обмен на надзорна информация (с евентуалното участие на органи на трети държави) или отнасящи се до евентуални приобретатели, които не подлежат на пруденциален надзор, обикновено не е възможно да се прецени правилно нуждата от допълнителна информация в рамките на пет работни дни (30). За приобретателя също може да се окаже трудно винаги да предоставя въпросната информация в рамките на десет работни дни (31). Не би било желателно надзорните органи да бъдат принудени да отказват заявления за придобиване или увеличаване на дялови участия поради липса на информация (32), само защото не са имали възможността да преценят напълно нуждата от допълнителна информация или защото евентуалните приобретатели не са могли да предоставят тази информация в рамките на изключително ограничен срок. Независимо че евентуалните приобретатели биха имали възможността да нотифицират заявленията си отново, тази процедура трябва да остане изключение, тъй като в противен случай процедурата по разрешаване би била ненужно отежнена и неефективна за двете страни. Освен това в някои държави-членки решенията за отказ на заявления се публикуват, което може да нанесе съществени вреди на евентуалните приобретатели и по-специално на онези, които са регистрирани на националните или международните фондови борси.

3.4

ЕЦБ счита, че когато евентуален приобретател изпрати нотификация до компетентния орган по отношение на институцията — предмет на сделката, но предостави непълен комплект от документи или информация (33), изпращането на потвърждение за получаването от страна на компетентния орган не следва да бъде автоматично (34) и срокът за извършване на надзорна оценка не започва да тече незабавно (35). Именно този подход е възприела и Комисията в рамките на разпоредбите относно контрола върху сливанията (36), във връзка с нотифицирането на концентрации. Съгласно регламента за прилагане на регламента за сливанията (37), уведомленията се считат за валидно постъпили „от деня на получаването им от Комисията“ (38). Независимо от това, когато в информацията са налице съществени пропуски, Комисията трябва незабавно да информира писмено за това нотифициращите страни. В такъв случай уведомлението се счита за валидно постъпило „от деня на получаване на пълната информация от Комисията“ (39). Комисията трябва своевременно да потвърди писмено получаването на: а) нотификацията и б) всеки отговор на нотифициращите страни до Комисията, когато предоставената информация е била непълна (40). Предвид това ЕЦБ предлага срокът за извършване на оценка да започва да тече формално едва след като необходимата информация бъде пълна, а неточната или подвеждаща информация да се счита за непълна информация (41).

3.5

Във връзка с това, но в по-общ план, оценката на предложението за директива потвърждава, че редица технически аспекти не могат да бъдат надлежно уредени в рамките на Банковата директива и че трябва да се предвидят мерки по прилагането й с цел въвеждане на конкретни процедурни правила, които би следвало да се уточнят впоследствие, за да се гарантират достатъчна степен на правна сигурност и равнопоставеност на цялата територия на ЕС. Както винаги е изтъквала в предишни становища, ЕЦБ смята, че нормативните актове от второ ниво следва да се превърнат в основен комплекс от технически разпоредби, прилагащи се по отношение на финансовите институции на ЕС (42). Това мнение се споделя и от надзорните органи, които също подкрепиха идеята за по-широко използване на мерките за прилагане (43). Поради това в този контекст се предлага да се разшири обхватът на предвидените в предложението за директива разпоредби относно комитологията (44) и да се направи възможно приемането на мерки от второ ниво, които би следвало едновременно да се приведат в изпълнение на цялата територия на ЕС преди изтичането на срока за транспониране (45). Освен уточняването и изясняването на критериите за надзорна оценка, подробните мерки за прилагане следва в частност да обхващат и следните аспекти: i) разпоредби относно уведомленията, изпращани от евентуалните приобретатели (лица, които имат право да изпращат уведомления, изясняване на смисъла на понятието „съвместно действащи лица“, действителна дата на уведомлението, срокове и др.); ii) списък, уточняващ необходимата за надзорната оценка информация; и евентуално iii) вида ангажименти, които евентуалните приобретатели могат да поемат спрямо компетентните органи. Във връзка с тези аспекти, ЕЦБ би искала също да отбележи, че може да се вземе пример от подробните процедурни правила, прилагащи се в рамките на регламента за сливанията.

3.6

На последно място трябва да се помисли за въвеждане в предложението за директива на по-диференцирани срокове, съобразени със сложността на съответното придобиване или увеличаване на квалифицирани участия. Това би било в съответствие с принципа на пропорционалност, който вече е залегнал в други разпоредби на предложената директива (46). Въвеждането на разграничение между простите и сложните случаи въз основа на общи, обективни и прозрачни критерии за класификация, което би могло да стане и под формата на мерки по прилагането, би позволило по-бързо разглеждане на простите случаи и задълбочена оценка на по-сложните случаи, които по принцип изискват от повече време. ЕЦБ счита, че предвидените понастоящем в Банковата директива срокове (47) биха могли да продължават да се прилагат по отношение на такива сложни случаи (48), както и по отношение на случаите, за които предложената директива вече предвижда удължен срок за извършване на надзорната оценка (49).

5.1

За да се позволи на Комисията да изпълнява ролята, която й е възложена с Договора (52), предложената директива предвижда, че тя може да иска от националните надзорни органи да й предоставят документите, на които се основава тяхната надзорна оценка, както и мотивите, които са изложили пред евентуалния приобретател (53). Съгласно предложената директива предоставената на Комисията информация ще се използва единствено за да се определи дали дадена държава-членка е изпълнила задълженията си по Банковата директива (54).

5.2

ЕЦБ има редица общи забележки във връзка с предложената разпоредба. В качеството си на пазител на Договора и за да осигури правилното функциониране и развитие на общия пазар (55), Комисията трябва да следи за прилагането на Договора и на мерките, предприети от институциите на негово основание. Освен това Комисията има право в съответните случаи да започне производство пред Съда на Европейските общности, ако счита, че държава-членка не е изпълнила задълженията си по Договора (56). Независимо че тежестта на доказване на твърдението за неизпълнено задължение лежи върху Комисията (57), Съдът ясно е постановил, че на основание член 10 от Договора държавите-членки са задължени да улесняват изпълнението на задачите на Комисията, което на практика означава, че те трябва да оказват добросъвестно съдействие в рамките на разследванията на Комисията и да й предоставят цялата необходима за тази цел информация (58).

5.3

ЕЦБ счита, че надлежният достъп на Комисията до информация е от съществено значение за изпълнението на задълженията й по Договора. Освен това ЕЦБ отбелязва, че съгласно предложената директива и в съответствие с член 287 от Договора, предоставената на Комисията информация би попаднала в обхвата на задължението за опазване на професионална тайна от страна на всички лица, които работят или са работили за Комисията, което означава, че всяка поверителна информация, получена от Комисията, няма да може да бъде разкривана пред никое лице или орган (59).

5.4

В случаите, в които се прилагат разпоредбите относно контрола върху сливанията (60), правителствата и компетентните власти на държавите-членки трябва да предоставят на Комисията цялата необходима информация за изпълнението на задълженията й съгласно регламента за сливанията (61), като се спазват приложимите разпоредби относно професионалната тайна (62). Освен това държавите-членки могат да предприемат необходимите мерки за защита на „законни интереси“ (63) като например „правилата за пруденциален надзор“ (64). Ако са налице сериозни съмнения, че дадена мярка действително се основава на правилата за пруденциален надзор, съответната държава-членка трябва да уведоми за нея (65) Комисията, която проверява в частност дали предприетата мярка е оправдана от някой от интересите, считани за законни (66).

5.5

В рамките на предложената директива ЕЦБ намира, че ролята на Комисията като пазителка на Договора би била значително улеснена, ако тя бъде оправомощена да иска информация непосредствено от националните надзорни органи (без посредничеството на правителствата). Независимо от това в контекста на пруденциалния надзор Съдът е постановил: „опазването на професионалната тайна е необходимо за правилното осъществяване на банковия надзор посредством контрол на територията на дадена държава-членка и обмен на информация между компетентните органи. Разкриването на поверителна информация с каквато и да е цел би могло да има отрицателни последици не само за пряко засегнатата кредитна институция, но също и за банковата система въобще“ (67).

5.6

Съдът не е имал възможността да оцени по-подробно нуждата от опазване от страна на националните надзорни органи на професионалната тайна и на поверителността на надзорната информация за отделните кредитни институции, от една страна, и правата и задълженията на Комисията в качеството й на пазителка на Договора, от друга страна. Независимо от това ЕЦБ счита, че е необходимо да се намери точният баланс, за да се съчетаят нуждата на Комисията да разполага с цялата необходима информация, за да вземе своевременно решение по даден случай (68), и необходимостта да се защитят правата на евентуалните приобретатели и задължението на надзорните органи да гарантират поверителността на отнасящата се до финансовите институции информация, за да се осигури стабилността на финансовата система (69). Предвид това изключенията от задължението на надзорните органи да опазват професионалната тайна и поверителността на надзорната информация би трябвало ясно да се свеждат до случаите на нотифициране на проекти за придобиване на квалифицирани участия, при които: i) след приключване на оценката компетентният орган е решил да се противопостави на проекта за придобиване и Комисията е получила официална жалба от евентуалния приобретател, или ii) са налице основателни причини да се подозира, че компетентният орган явно не е приложил правилно критериите или процедурите за надзорна оценка. Предвид принципа за независимост на надзорните органи (70) следва да се поясни, че Комисията не би трябвало да се намесва в самия процес на вземане на решения в областта на надзора и че компетентните органи следва да разкриват съответната информация едва след приключване на надзорната оценка. Междувременно ЕЦБ е убедена, че предложеното уточняване на правната рамка от гледна точка на критериите и процедурите за надзорна оценка значително ще увеличи правната яснота и сигурност по отношение на надзорната оценка на придобиването и увеличаването на дялови участия, което ще намали на свой ред нуждата от водене на дела от страна на Комисията във връзка с евентуални нарушения на правото на Общността.

6.1

Тъй като становището на ЕЦБ по предложената директива е поискано въз основа на Договора, това следва да се упомене в текста на предложението съгласно член 253 от Договора.

6.2

Предложението за директива внася допълнителна яснота в Банковата директива (71) чрез взаимното позоваване на определението на правото на глас в Директива 2004/109/ЕО (72). Независимо че предложеното изменение следва да се приветства, въпросното определение трябва да се прилага последователно в целия текст на Банковата директива, както е изложено по-подробно в приложението.

6.3

Терминът „евентуален приобретател“ (73) може да бъде включен в списъка на понятията, на които се дава определение в Банковата директива (74). Освен това според предложената директива понятието „евентуален приобретател“ включва „всяко физическо или юридическо лице“ или „няколко такива лица, действащи съгласувано“. Тъй като се предлага последното понятие да се въведе за първи път в Банковата директива, следва да се обърне повече внимание на положенията, за които то се отнася, както и на последиците за съответните (юридически или физически) лица, например от гледна точка на задължението за нотифициране. Изясняването на тези аспекти би могло да стане в рамките на мерките по прилагането.

6.4

По отношение на удължения срок за извършване на оценката, предвиден в предложението за директива (75), ЕЦБ счита, че той би трябвало да се прилага спрямо всеки евентуален приобретател от трета държава (както юридически, така и физически лица), независимо дали подлежи на регулиране или не.

6.5

Тъй като предложената директива се отнася до различни дялове от финансовия сектор и ще доведе до законодателни изменения и адаптиране на практиките на националните надзорни органи, би могло да се предвиди по-дълъг срок за транспониране на директивата (от поне дванадесет месеца), както и клауза за преразглеждане. Освен това би било полезно да се помисли и за преходен период, особено ако след приемането си, предложената директива не бъде транспонирана еднакво бързо във всички държави-членки, което би могло да доведе например до проблеми във връзка с нейното прилагане в трансгранични случаи, изискващи консултации с други компетентни органи.