Der Euro – Idee und Wirklichkeit

Rede von Sabine Lautenschläger, Mitglied des Direktoriums der EZB und stellvertretende Vorsitzende des Aufsichtsgremiums des einheitlichen Aufsichtsmechanismus,Europa-Forum Luzern,Luzern, 2. Mai 2016

Sehr geehrter Herr Bundespräsident Schneider-Ammann,

sehr geehrter Regierungspräsident Wyss,

sehr geehrter Herr Stadtpräsident Studer,

sehr geehrte Exzellenzen und Vertreter der Parlamente,

sehr geehrte Damen und Herren,

Vor 800 Jahren wurde hier in den Schweizer Alpen ein Bauwerk errichtet, das für das Zusammenwachsen Europas sehr wichtig war: die Teufelsbrücke über die Reuss. Dank dieser Brücke wurde der St. Gotthard Pass zu einem der wichtigsten Verbindungswege Europas, zur „Straße der Völker“. Luzern liegt an dieser Straße und ist damit ein früher Zeuge europäischer Einigung.

Heute, 800 Jahre später, ist Europa durch weit mehr verbunden als eine Passstraße. Europa ist zu einer politischen und wirtschaftlichen Gemeinschaft geworden. Greifbares Symbol dieser Gemeinschaft ist unsere gemeinsame Währung, der Euro.

Der Euro – Idee und Wirklichkeit im Widerspruch?

Idee des Euro war und ist es, den europäischen Binnenmarkt zu fördern und für Wirtschaftswachstum und Wohlstand zu sorgen. Aber schon der Name macht es deutlich: der Euro sollte mehr sein. Der Euro sollte eine einheitliche Währung für ein vereintes Europa werden. Er sollte die kulturelle und politische Einheit Europas vertiefen, Grenzen abbauen und das „wir-Gefühl“ stärken.

Soweit die Idee. Manch einer – (vielleicht auch manch einer von Ihnen)– nimmt derzeit eine andere Wirklichkeit wahr: Finanzkrise, Wirtschaftskrise, Arbeitslosigkeit – das sind die Schlagworte, die zurzeit die Diskussion über die Währungsunion beherrschen.

Wieviel hat die Wirklichkeit tatsächlich mit der eigentlichen Idee des Euro zu tun? Steht der Euro weiterhin als ein Symbol für das, was Europa zusammenhält? Oder ist er zu einem Symbol geworden für das, was Europa trennt? Die wachsende Zustimmung zu europa- und eurokritischen Parteien ist ein Signal dafür, dass wir den Bürgern des Euro-Raums die unschätzbaren Vorteile einer gemeinsamen Währung besser begreiflich machen müssen.

Und wir sollten dazu auffordern, die ganze Wirklichkeit wahrzunehmen und nicht nur einen einzelnen Ausschnitt. Der Euro gehört zu den Grundlagen des gemeinsamen Marktes. Mehr als 300 Millionen Menschen in 19 Ländern bezahlen mit ihm. Der Euro ist die zweitwichtigste Währung der Welt. Mehr als 20% der weltweiten Währungsreserven werden in Euro gehalten. Und aller europakritischen Stimmen zum Trotz: aktuelle Umfragedaten^[1] zeigen, dass 70% der Bürger im Euro-Raum die gemeinsame Währung wollen.

Selbstverständlich ist auch in meinen Augen ein vereintes Europa mit einer gemeinsamen Währung die richtige Idee; der Euro ist „genial“ wie Theo Waigel, ehemaliger deutscher Finanzminister, einmal gesagt hat. Und dabei geht es mir nicht nur um die wirtschaftlichen Vorteile, die ein vereintes Europa und eine gemeinsame Währung mit sich bringen.

Es geht auch um eine politische Realität. Es können nicht alle Länder Europas in „splendid isolation“ existieren – dann würde die europäische Stimme in der Welt verstummen. Bereits vor über 60 Jahren hat Jean Monnet, einer der Gründungsväter der Europäischen Union, festgestellt: “Unsere Länder sind zu klein geworden für die gegenwärtige Welt, gemessen an den modernen technischen Mitteln, gemessen an dem Amerika und Russland von heute, dem China und Indien von morgen.“

Die Idee ist also genial und der Wille der Bürger klar. Beides zusammen ist ein Aufruf an die Politik, gerade zu rücken, was schief ist, die Fundamente der Währungsunion zu stärken und die Wirklichkeit des Euro wieder mit der Idee des Euro in Einklang zu bringen.

Die Folgen der jüngsten Finanz- und Wirtschaftskrise zeigen, was aus ökonomischer Sicht dazu notwendig ist. Notwendig ist sicherlich ein europäisches Kriseninstrument – ein Mechanismus, der in einer akuten Krise rasch und effektiv und effizient greift. Ein erster Schritt wurde mit der Schaffung des Europäischen Stabilisierungsmechanismus (ESM) getan.

Notwendig sind aber vor allem strukturelle Reformen auf nationaler Ebene. Dazu gehören unter anderem Reformen der Sozialversicherungen, der Arbeits- und Gütermärkte sowie der Insolvenzordnungen. Reformen, die sicherstellen, dass die Gemeinschaft aus 19 Ländern in ihrer wirtschaftlichen Entwicklung zusammenwächst und sich den international höchsten Standards annähert. Eine solche Konvergenz ist wichtig, nicht nur, damit die Währungsunion mittel- und langfristig stabil bleibt, sondern auch, damit Wirtschaftswachstum und Wohlstand der Bevölkerung gesichert sind.

Aber selbst nach erfolgreichen Strukturreformen kann es in einer Währungsunion mit 19 Mitgliedstaaten wirtschaftliche Schocks geben, die manche Länder stärker treffen als andere. Flexible Arbeitsmärkte und eine verantwortungsvolle Fiskalpolitik helfen, solche Schocks abzufedern – nicht nur in einer Währungsunion. In einer Währungsunion spielen sie aber eine noch größere Rolle, weil die betroffenen Länder nicht mehr über den Wechselkurs oder die nationale Geldpolitik reagieren können.

Ist der Schock aber zu groß oder sind die Wirtschaftsstrukturen zu verkrustet und der Staatshaushalt zu angespannt, kann der betroffene Mitgliedstaat schnell überfordert sein. Genau das haben wir während der jüngsten Krise beobachtet. Die Kosten der Krise haben zu einem großen Teil die Bürger in den Krisenländern getragen; zu einem Teil wurden die Kosten über gegenseitige Garantien aber auch auf die europäische Ebene verlagert. Im Grunde haben die betroffenen Länder eine Art implizite Versicherung in Anspruch genommen, die ursprünglich nicht vorgesehen war.

Aus dieser Erfahrung ergeben sich zwei grundsätzliche Fragen:

• Erstens, wie können die Mitgliedstaaten besser Schocks abfedern – auch ohne unabhängigen Wechselkurs und ohne nationale Geldpolitik?
• Zweitens, wie können auf europäischer Ebene Risiken geteilt werden, ohne dass daraus ein Risikotransfer wird, der die Anreize für die einzelnen Mitgliedstaaten verzerrt?

Eine Währungsunion braucht starke Mitglieder …

Zur ersten Frage: Die Länder des Euro-Raums brauchen Wirtschaftsstrukturen, die den Erfordernissen einer gemeinsamen Währung entsprechen. Das hat die Krise mehr als deutlich gemacht. Und hier sind mittlerweile viele Länder auf einem guten Weg. Irland, Spanien und Portugal zum Beispiel haben eine Reihe von Reformen durchgeführt; sie sind wettbewerbsfähiger geworden und ihre Wirtschaft erholt sich.

Dennoch: In einigen Ländern des Euro-Raums ist die Arbeitslosigkeit immer noch sehr hoch, vor allem die Jugendarbeitslosigkeit. Zudem haben viele Ländern noch immer große Staatsdefizite und hohe Schuldenstände. Weitere Reformen sind hier also notwendig. Gleiches gilt für die Gütermärkte und die allgemeinen Rahmenbedingungen des Wirtschaftens.

So müssen in vielen Mitgliedsstaaten hohe bürokratische Hürden überwunden werden, um ein Unternehmen zu gründen – nicht nur in den Krisenländern. Solche bürokratischen Hindernisse abzubauen, ist deutlich kostengünstiger als staatliche Konjunkturprogramme und kann wesentlich zu dauerhaftem Wachstum und steigendem Wohlstand beitragen.^[2]

Umso bedenklicher ist es, dass die OECD in ihrem jüngsten Bericht zu „Reformen der Wirtschaftspolitik“ feststellt, dass gerade in den Ländern des Euro-Raums die Reformgeschwindigkeit nachlässt. Es wäre fatal, wenn notwendige Reformen nicht ausgeführt oder ausgeführte Reformen gar zurückgenommen würden. Das würde dazu führen, dass der notwendige wirtschaftliche Aufschwung sich verlangsamt oder ganz ausbleibt. Dies wiederum setzt Notenbanken unter Druck, mit einer außergewöhnlich lockeren Geldpolitik gegenzusteuern.

Eine stabile Währungsunion ruht auf den Schultern der einzelnen Mitgliedsstaaten. Solide Wirtschafts- und verantwortungsvolle Haushaltspolitik auf nationaler Ebene sind eine entscheidende Grundlage für eine stabile Währungsunion.

Vor diesem Hintergrund haben die Gründer der Währungsunion ein Regelwerk geschaffen, das für solide Haushaltspolitik sorgen sollte: den Stabilitäts- und Wachstumspakt. Wir alle wissen, besonders wirksam waren diese Regeln nicht. Sie sind daher seit der Krise verstärkt und um eine verbesserte Kontrolle makroökonomischer Ungleichgewichte ergänzt worden. Doch auch die besten Regeln greifen nur, wenn sie eingehalten werden. Und auch die besten Regeln können nicht verhindern, dass ein Land von wirtschaftlichen Schocks getroffen wird.

… aber Union bedeutet auch Gemeinschaft

Für den Fall, dass diese Schocks zu groß sind, um allein auf nationaler Ebene abgefedert zu werden, braucht eine Währungsunion Mechanismen, um die entstehenden Kosten auf mehrere Schultern zu verteilen.

Damit bin ich bei der zweiten Frage: Wie können auf europäischer Ebene Risiken geteilt werden, ohne dass daraus ein Risikotransfer wird, der die Anreize für die einzelnen Mitgliedstaaten verzerrt?

Ich hatte es bereits erwähnt: Während der Krise sind Risiken vor allem über gegenseitige Garantien und damit über die Staatshaushalte geteilt worden. Eine solche fiskalische Risikoteilung kann aber die Anreize verringern, eine solide Haushaltspolitik zu betreiben.

Um diesem Anreizproblem zu begegnen, müssten daher nicht nur die Risiken auf europäischer Ebene geteilt werden, sondern auch die Kontrolle. Entsprechend fordern die Präsidenten der Europäischen Institutionen^[3] – und dazu gehört die EZB – eine stärkere fiskalische Integration bis hin zu einer Fiskalunion.

Im Moment sehe ich allerdings wenig politischen Willen, eine europäische Fiskalunion zu schaffen. Fiskalische Risikoteilung bleibt daher bis auf Weiteres eine problematische Angelegenheit.

Solange der Wille fehlt, grundsätzlich fiskalpolitische Souveränität zu teilen, könnten und sollten wir uns dann aber darauf einigen, dass Souveränität dann abgegeben wird, wenn ein Mitgliedstaat sich nicht an die gemeinsam vereinbarten Ziele, wie die Defizit- und Schuldengrenze hält.

Parallel gilt es, nationale Eigenverantwortung und private Risikoteilung zu stärken. Aus ökonomischer Sicht scheint es naheliegend: Wenn ein Staat in finanzielle Schieflage gerät, warum sollten dann nicht die Gläubiger dieses Staates die Verluste tragen? In der Realität ist das jedoch nicht so leicht umzusetzen. Bedenken Sie, wie lange daran gearbeitet wurde, dass bei der Abwicklung von Banken künftig auch deren Gläubiger haften.

Wo liegt das Problem? Das Problem liegt in möglichen Ansteckungseffekten und Sorgen um die Finanzstabilität. Gläubiger von Staaten sind nicht selten die heimischen Banken. Eine Staatsinsolvenz mit Gläubigerbeteiligung könnte also eine Finanzkrise auslösen.

Vergrößert wird dieses Problem noch dadurch, dass die Regulierung Banken Anreize setzt, bevorzugt Staatsanleihen zu halten. Banken müssen Staatsanleihen weder mit Eigenkapital unterlegen, noch gibt es eine Obergrenze dafür, wie stark sich eine Bank gegenüber einem einzelnen staatlichen Schuldner engagieren kann. Zum einen werden Staatsanleihen also so behandelt, als seien sie risikolos. Zum anderen können Banken problemlos sehr viele Staatsanleihen eines einzigen Emittenten halten – und das ist normalerweise ihr Heimatsstaat.

Damit erhöhen Banken erstens ihre Verwundbarkeit gegenüber finanziellen Problemen von Staaten. Denn Staatsanleihen sind nicht so risikolos sind wie die Regulierung es unterstellt. Das hat die Krise gezeigt.

Zweitens wird es für den einzelnen Staat leichter, eine lockere Haushaltspolitik zu betreiben. Die Wahrscheinlichkeit steigt, dass systemische Probleme entstehen oder sich verstärken: ein Staat steckt das nationale Bankensystem an, oder umgekehrt, und die Probleme breiten sich über Ländergrenzen hinweg aus. Solche systemischen Risiken können dann nur über eine fiskalische Risikoteilung in Schach gehalten werden.

Um Eigenverantwortung und private Risikoteilung zu fördern – und zwar nicht nur im Euro-Raum, sondern global –, müssen wir die regulatorische Vorzugsbehandlung von Staatsanleihen überarbeiten. Eine Möglichkeit ist, ein Risikogewicht für Staatsanleihen einzuführen, das mit dem Konzentrationsrisiko steigt. Je mehr Staatsanleihen eines Landes eine Bank also hält, desto mehr Eigenkapital müsste sie für jede dieser Staatsanleihen vorhalten. So würden Eigenkapitalunterlegung und Obergrenze in einer Regel kombiniert. Das wäre ein wichtiger Schritt, um den Teufelskreis zwischen Banken und Staaten zu durchbrechen; und es wäre ein weiterer Schritt, um das Fundament der Währungsunion zu stärken.

Private Risikoteilung muss aber nicht ausschließlich über die Kreditmärkte erfolgen und nicht ausschließlich mit Blick auf den öffentlichen Sektor. Auch über die Märkte für Eigenkapital können Investoren dazu beitragen, Risiken zu teilen.

Nehmen Sie als Beispiel ein deutsches Unternehmen. Wird die deutsche Wirtschaft von einem Schock getroffen, leidet wahrscheinlich auch dieses Unternehmen. Wenn dessen Besitzer, die Aktionäre, sich aber auf viele verschiedene Staaten verteilen, werden auch die Verluste des Unternehmens über die Ländergrenzen hinweg geteilt.

Je mehr Unternehmen sich also grenzüberschreitend finanzieren, desto weniger stark wird die nationale Wirtschaft von einem eventuellen Schock in Mitleidenschaft gezogen und desto schneller kann sie sich wieder erholen.

In den USA beispielsweise funktioniert diese Art der Risikoteilung: Schätzungen zufolge federn die integrierten Kapitalmärkte in den USA 40% der konjunkturellen Schwankungen zwischen den Bundesstaaten ab.^[4]

Das spricht für das Projekt der europäischen Kapitalmarktunion. Und es spricht dafür, innerhalb dieses Projektes vor allem die Eigenkapitalmärkte stärker zu vereinheitlichen. Ich gebe zu, dass dies ein ehrgeiziges Ziel ist, denn es ginge beispielsweise darum, das Insolvenzrecht und das Unternehmensrecht stärker zu harmonisieren. Damit würden einige Hindernisse beseitigt, die einem einheitlichen europäischen Kapitalmarkt im Wege stehen.

Schlussgedanken

Meine Damen und Herren,

zu Beginn meiner Rede habe ich aus dem Eurobarometer zitiert: 70% der Bürger im Euro-Raum wollen den Euro als gemeinsame Währung. Das Problem ist also nicht die Idee des Euro. Es geht vielmehr darum, den Bürgern die Vorteile eines vereinten Europas und einer gemeinsamen Währung immer wieder bewusst zu machen. Und es geht darum, eine dauerhaft solide wirtschaftliche Grundlage zu schaffen.

Ich habe mit Ihnen einige Vorschläge geteilt, wie die Währungsunion so gestaltet werden könnte, dass sie dem Wunsch der Bürger gerecht wird und die mit ihr verfolgten Ziele dauerhaft erfüllt. Sind diese Vorschläge neu? Nein, diese und andere Vorschläge zur Fortentwicklung der Währungsunion liegen seit einiger Zeit auf dem Tisch. Das zeigt: Wir haben kein Erkenntnisproblem; wir haben ein Umsetzungsproblem.

Es ist an der Politik, einen Rahmen zu schaffen, der der Idee einer gemeinsamen Währung gerecht wird – auf nationaler ebenso wie auf europäischer Ebene. Je länger die Politik aber auf der Stelle tritt, desto mehr Menschen werden den Glauben an Europa verlieren. Ein Beleg dafür ist, dass in jüngster Zeit solche Parteien an Zustimmung gewinnen, die den Weg zurück antreten wollen.

Gleichzeitig wird die Europäische Zentralbank in eine Rolle gedrängt, für die sie nicht geschaffen wurde. Weder die strukturellen Probleme auf nationaler Ebene, noch die institutionellen Probleme auf europäischer Ebene lassen sich mit der Geldpolitik lösen.

Die EZB allein kann nicht Wachstum und Wohlstand für alle schaffen. Dazu sind Strukturreformen nötig – auf nationaler ebenso wie auf europäischer Ebene. Gleichzeitig hemmen die strukturellen Probleme im Euro-Raum die Wirksamkeit der Geldpolitik.

Vor diesem Hintergrund erscheint es mir recht befremdlich, dass gerade die Politik nun die Europäische Zentralbank kritisiert. Das gefährdet unsere Unabhängigkeit und kostet Vertrauen.

Ich wünsche mir eine Politik, die sich traut, die öffentliche Meinung anzuführen. Eine Politik, die sich traut, den Wählerinnen und Wählern zu vermitteln, dass eine vollendete europäische Währungsunion nicht alternativlos ist, sondern lohnenswert – auch wenn der Weg dorthin bisweilen steinig ist. Wenn aber Idee und Wirklichkeit des Euro wieder in Einklang stehen, dann werden europakritische Stimmen nur sehr wenige Zuhörer finden. Davon bin ich überzeugt.