Banking Supervision
Deutsch
Other languages4 +
Menu

Rede zur Eröffnung des Europäischen Bankenkongresses

Rede von Mario Draghi, Präsident der EZB,
zur Eröffnung des Europäischen Bankenkongresses über „Die Zukunft Europas“,
Frankfurt am Main, 22. November 2013

Meine sehr verehrten Damen und Herren,

zunächst einmal möchte ich mich herzlich für die Einladung bedanken, heute vor Ihnen zu sprechen.

Die Lage im Euroraum hat sich im vergangenen Jahr deutlich verbessert, dennoch liegen noch beträchtliche Herausforderungen vor uns.

Wir müssen die Konjunkturerholung sichern, die Fragmentierung im Eurogebiet verringern und mit den institutionellen und strukturellen Reformen fortfahren.

Hierbei kommt es entscheidend darauf an, uns nicht auf die rein nationale Sichtweise mit einem engen Blick auf die eigenen Interessen zurückzuziehen. Vielmehr müssen wir unsere europäische Sichtweise beibehalten – und für unsere gemeinsamen Interessen eintreten.

Heute möchte ich zwei Bereiche näher beleuchten, in denen diese europäische Perspektive entscheidend ist.

Der erste Bereich ist die Geldpolitik. Eine auf einer Gemeinschaftswährung beruhende Geldpolitik wird sich stets unterschiedlich auf einzelne Regionen auswirken. Aber dabei ist zu bedenken, dass die EZB ihrem Auftrag entsprechend für den gesamten Euroraum agieren muss. So leistet sie den bestmöglichen Beitrag zur Sicherung des Wohlstands der Bevölkerung Europas insgesamt.

Der zweite Bereich ist die Schaffung der Bankenunion, das heißt des einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism – SSM). Der SSM lässt erstmals eine wahrhaft europäische Bankenaufsicht entstehen, und wir müssen die hieraus erwachsenden Möglichkeiten ausschöpfen.

Der SSM, und auch die von der EZB durchgeführte umfassende Bewertung, bietet den Banken eine einmalige Gelegenheit, das Vertrauen wiederherzustellen und private Anleger anzuziehen. Dem Eurogebiet eröffnet der SSM eine Möglichkeit, die Integration der Finanzmärkte zu vertiefen und ihre Fragmentierung zu verringern. Für die Wirksamkeit dieses Prozesses ist ein einheitlicher Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism – SRM) von wesentlicher Bedeutung.

Die Geldpolitik der EZB

Um mit der Geldpolitik der EZB zu beginnen: Unser Mandat hat einen durch und durch europäischen Charakter – nämlich die Gewährleistung von Preisstabilität für den Euroraum insgesamt. Und dieses Mandat weist auch eine Symmetrie auf: Vergessen Sie nicht, dass Preisstabilität eine Ober- wie auch eine Untergrenze hat. Wenn das Risiko besteht, dass die Inflation auf mittlere Sicht zu hoch – oder eben zu niedrig – sein könnte, müssen wir handeln.

Wie ich bereits gestern Gelegenheit hatte zu erläutern, wurde unser jüngster Beschluss, die Leitzinsen zu senken, in einer Situation gefasst, in der die Inflationsaussichten im Hinblick auf unser Preisstabilitätsmandat zu stark nach unten abwichen. Unser Zinsschritt war erforderlich, um unserem Auftrag gerecht zu werden.

Auch auf gewisse Bedenken, die diese Zinssenkung hervorgerufen hat, konnte ich gestern eingehen – gestatten Sie mir, kurz darauf zurückzukommen.

Es wird befürchtet, dass private Sparguthaben aufgezehrt werden. Eine weitere Sorge betrifft etwaige Risiken für die Finanzstabilität. Und eine dritte Sorge bezieht sich auf nachlassende Reformanreize für die Regierungen.

Im Folgenden möchte ich auf alle diese Bedenken eingehen.

Erstens kann ich die Befürchtungen in Bezug auf einen längeren Zeitraum niedriger Sparzinsen verstehen. Allerdings gilt es zu berücksichtigen, dass das niedrige Zinsniveau eine Folge der Konjunkturschwäche ist. Eine Erhöhung der Leitzinsen würde die Konjunktur weiter dämpfen, mit der Folge, dass Arbeitsplätze verloren gingen und die Menschen über eine längere Zeit hinweg weniger sparen könnten.

Indem wir die Zinsen auf einem Niveau halten, das der wirtschaftlichen Erholung förderlich ist, dürften die Sparzinsen zukünftig wieder ansteigen.

Überdies ist für Langzeitsparer nicht der Hauptrefinanzierungssatz der EZB der bedeutendste Zinssatz, sondern die Verzinsung sicherer langfristiger Anlagen; im Fall Deutschlands also der Zinssatz langfristiger Bundesanleihen.

Die Auffassung, diese Zinssätze würden ausschließlich durch die EZB bestimmt, ist falsch. Vielmehr kommen seit der Krise einflussreichere Faktoren zum Tragen. So lässt sich die niedrige Verzinsung der langfristigen Bundesanleihen weitgehend dadurch erklären, dass die Anleger angesichts der Spannungen in anderen Gegenden des Euroraums sichere Anlagemöglichkeiten gesucht haben.

Was die zweite Sorge angeht: Niedrige Zinsen können im Lauf der Zeit durchaus eine Gefahr für die Finanzstabilität darstellen, doch hierfür sind zum gegenwärtigen Zeitpunkt keinerlei Anzeichen zu erkennen.

Sollten wir feststellen, dass aus dem Niedrigzinsumfeld vereinzelte lokale Risiken erwachsen, wäre diesen mit lokalen Mitteln zu begegnen. Insbesondere müssten die nationalen Instanzen die ihnen zur Verfügung stehenden makroprudenziellen Instrumente in vollem Umfang nutzen.

Nun zur dritten Sorge, nämlich der Befürchtung, dass die niedrigen Zinsen die Reformanreize innerhalb des Eurogebiets untergraben. Gewiss hat die Geldpolitik immer auch Nebenwirkungen – dies liegt in der Natur der Sache und lässt sich nicht vermeiden. Doch sollte man nie vergessen, dass die EZB, ihrem Auftrag entsprechend, für den Euroraum in seiner Gesamtheit handelt.

Auf die nationalistische Ausprägung einiger Kommentare der letzten Zeit, die auf diese Besorgnis zurückzuführen sind, habe ich bereits reagiert. Bei ihren Beratungen und Entscheidungen agieren die Mitglieder des EZB-Rats weder als Deutsche, noch als Franzosen, Spanier oder Italiener, sondern vielmehr als Europäer, die einen europäischen Auftrag erfüllen.

Um weiterhin die richtigen wirtschaftspolitischen Anreize zu bieten, müssen die Länder ihre Handlungsrahmen für die wirtschaftspolitische Steuerung stärken. Es wurden bereits wichtige Schritte zur Stärkung der Haushaltsdisziplin unternommen. Allerdings hinken mehrere Länder bei der Umsetzung struktureller Reformen immer noch hinterher. Daher ist es jetzt höchste Zeit, diesen Politikbereich stärker aus der europäischen Perspektive zu steuern.

Der einheitliche Aufsichtsmechanismus

Lassen Sie mich nun zum zweiten Teil meiner heutigen Ausführungen kommen – der Schaffung des einheitlichen Aufsichtsmechanismus SSM.

Der SSM bietet uns die großartige Gelegenheit, unterschiedliche nationale Ansätze hinter uns zu lassen und Banken künftig aus einer wahrhaft europäischen Perspektive zu behandeln. Das heißt, dass wir kollektiv Verantwortung für unsere Banken übernehmen – ein Ansatz, der im Einklang mit dem einheitlichen Finanzmarkt steht, in dem sie operieren.

Die umfassende Bewertung seitens der EZB

Es ist klar, dass sowohl in als auch zwischen den Ländern, die am SSM teilnehmen werden deutlich mehr Vertrauen in Banken vonnöten ist.

Das ist die Zielsetzung, die die EZB mit ihrer umfassenden Bewertung verfolgt. Auf welche Weise kann die umfassende Bewertung Vertrauen stärken?

Vor allem, indem mehr Transparenz für alle Parteien geschaffen wird. Anlegern sollten alle Fakten zur Verfügung stehen, die sie benötigen, um Aktiva angemessen zu bewerten und um Gewissheit haben zu können, dass Banken ausreichend kapitalisiert sind.

Um dies zu erreichen werden im Rahmen der umfassenden Bewertung eine aufsichtliche Risikobewertung, eine Prüfung der Aktiva-Qualität und ein Stresstest durchgeführt. Ich werde an dieser Stelle nicht auf alle Einzelheiten eingehen, da diese gesondert dargelegt werden, sondern mich auf ihre wesentlichsten Eigenschaften beschränken: Sie wird umfassend und konsistent sein.

Umfassend deshalb, weil sie sich auf 128 Banken und etwa 85 % der Bankaktiva in den am SSM teilnehmenden Ländern erstrecken wird.

Und konsistent, weil sie zentral nach einer strikten einheitlichen Methode vorgenommen wird, die frei von nationalen Interessen ist.

An der Glaubwürdigkeit und Strenge unserer umfassenden Bewertung sowie an der Vergleichbarkeit ihrer Ergebnisse sollten keine Zweifel bestehen.

Wir erwarten, bis Ende Januar zusammen mit der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) die Schlüsselparameter für die Stresstests bekannt geben zu können.

In der letzten Zeit wurden Treffen zwischen Vertretern der EZB, Vorstandsmitgliedern europäischer Banken und den jeweils zugehörigen nationalen Aufsehern abgehalten. Bei diesen Begegnungen haben wir betont, dass wir hochwertige Daten benötigen, um den Erfolg der umfassenden Bewertung sicherzustellen. Unsere erste Datenanfrage, die sogenannte Portfolioauswahl, haben wir vor kurzem gestellt.

Wir sind uns bewusst, dass die Zusammenstellung der erforderlichen Informationen außerordentliche Anstrengungen für die nationalen Aufsichtsbehörden und vor allem für die Banken bedeutet. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Notwendigkeit für diesen Aufwand im Rahmen des SSM nicht dauerhaft oder wiederkehrend sein wird.

Seit letztem Jahr arbeiten die Banken daran, die Solidität ihrer Bilanzen durch Kapitalerhöhungen und Anhebung ihrer Rückstellungen zu steigern. Die umfassende Bewertung zeigt also bereits im Vorfeld erste Ergebnisse – und ich möchte die Banken dazu ermutigen, diesen Weg weiter zu verfolgen. Angesichts der verbesserten Marktsituation sollten marktbasierte Lösungen heute leichter umsetzbar sein, als dies noch in der jüngeren Vergangenheit der Fall war.

Sind rechtzeitig umsetzbare Lösungen seitens des Privatsektors nicht realistisch, steht auch der Staat in der Pflicht. Um die Glaubwürdigkeit der umfassenden Bewertung sicherzustellen, benötigen wir auf nationaler wie auch auf europäischer Ebene klar definierte öffentliche Sicherungsmechanismen. Die Kommission hat klargestellt, dass, wenn diese Sicherungsmechanismen zum Einsatz kommen, die Regelungen für Staatshilfen gleiche Bedingungen für alle hinsichtlich der Lastenverteilung schaffen werden, während die Stabilität des Finanzsystems vollumfänglich gewährleistet wird.

Die umfassende Bewertung seitens der EZB ist also ein erster Schritt, um das Vertrauen in die Banken des Euroraums sowie das gegenseitige Vertrauen unter den Euro-Ländern und ihren jeweils zuständigen Behörden zu stärken.

Ich fordere alle dem SSM unterliegenden Banken dazu auf, sich in den kommenden Monaten unseren Bemühungen anzuschließen und der EZB sowie den nationalen Behörden die notwendigen Informationen zu übermitteln, bei Bedarf vorab Maßnahmen zu ergreifen und initiativ auf Ergebnisse der umfassenden Bewertung zu reagieren.

Förderung der Finanzmarktintegration

Sobald der einheitliche Aufsichtsmechanismus verwirklicht ist, bietet er eine echte Chance, einen neuen, europäischen Ansatz zur Steuerung des Finanzsektors zu verfolgen und somit die im Laufe der Krise zu beobachtende schädliche Fragmentierung der Finanzmärkte wieder umzukehren.

Meiner Ansicht nach wird sich der SSM auf drei Arten als hilfreich erweisen.

Erstens ermöglicht der einheitliche Aufsichtsmechanismus die Wahrung europäischer Interessen im Bereich der Aufsicht. Für den SSM als europäische Aufsicht spielen Anreize in Bezug auf „nationale Champions“ keine Rolle; sein Mandat ist vollständig auf sein europäisches Finanzstabilitätsziel ausgerichtet.

Die Tatsache, dass die neue europäische Bankenaufsicht nicht nur rechtliche Unabhängigkeit genießt, sondern auch losgelöst von einzelnen nationalen Regierungen oder Finanzsystemen operiert, erleichtert die Verfolgung dieses Ziels.

Zweitens kann das gegenseitige Vertrauen unter den Aufsichtsbehörden durch den SSM gestärkt werden. Während der Krise hatten einige Aufsichtsbehörden von Unsicherheit getrieben defensive Maßnahmen ergriffen und so zum Beispiel auf nationaler Ebene Liquidität abgeschirmt sowie Aktiva und Passiva aufeinander abgestimmt. Dies war vor dem Hintergrund ihres Mandats möglicherweise angezeigt, verstärkte allerdings weiter die Fragmentierung.

Im Rahmen des einheitlichen Aufsichtsmechanismus gelten für alle Aufseher dieselben Regeln, Standards und Entscheidungsprozesse. Wird eine Bank also laut einer aufsichtlichen Beurteilung im Rahmen des SSM für gesund befunden, so ist dies künftig ein „Gütesiegel“, das in allen Ländern gleichermaßen Gültigkeit hat.

Drittens kann der SSM das gegenseitige Vertrauen unter den Banken stärken.

Die Aufsicht auf europäischer Ebene sollte das Vertrauen unter den Banken stärken und so die grenzüberschreitende wechselseitige Kreditvergabe, vor allem auf dem Interbankenmarkt, fördern. Der SSM könnte Banken auch verstärkt zu internationalen Fusionen und Übernahmen motivieren. Dies würde die Finanzmarktintegration vertiefen und einer weiteren Fragmentierung im Euroraum entgegenwirken.

Unsere langfristige Vision ist es, mit dem einheitlichen Aufsichtsmechanismus ein Umfeld zu schaffen, in dem ein kreditwürdiger Unternehmer oder Haushalt bei jeder Bank in Europa einen Kredit zu vergleichbaren Konditionen aufnehmen kann, ohne dass Standortüberlegungen eine übermäßige Rolle spielen.

Es gibt allerdings auch noch Verbesserungsbedarf in anderen Bereichen. Es sind nicht uneinheitliche Aufsichtsmethoden allein, die die grenzüberschreitende Integration und internationale Geschäftstätigkeit im Bankensektor hemmen. Auch unterschiedliche gesetzliche und steuerliche Regelungen auf nationaler Ebene sowie heterogene Corporate-Governance-Ansätze tragen zur Fragmentierung bei.

Diesen Themen muss Aufmerksamkeit geschenkt werden, um die Reintegration der Finanzmärkte zu erleichtern.

Der einheitliche Abwicklungsmechanismus als wesentliche Ergänzung

Eine weitere unerlässliche Komponente eines stärker integrierten europäischen Bankensektors ist die größere Harmonisierung der Abwicklung von nicht überlebensfähigen Banken.

Dies erfordert einen länderübergreifend einheitlichen Rechtsrahmen sowie einen einheitlichen Abwicklungsmechanismus zur Durchsetzung dieses Rahmens. Ersterer wurde auf Regierungsebene bereits vereinbart; der zweite Aspekt – der SRM – muss dringend vorangetrieben werden.

Ein starker einheitlicher Abwicklungsmechanismus sollte alle Banken einschließen, die in am SSM teilnehmenden Staaten ansässig sind. Kernstück eines robusten SRM sollte eine starke und unabhängige einheitliche Abwicklungsbehörde sein, die in allen Ländern gleichermaßen handlungsfähig ist und ihre Entscheidungen im Interesse Europas treffen kann. Eine solche Abwicklungsbehörde sollte auch mit den geeigneten Befugnissen, Instrumenten und finanziellen Mitteln ausgestattet sein, um Institute rasch und effektiv abwickeln zu können.

Von vorrangiger Bedeutung für einen effektiven Abwicklungsrahmen ist, dass dieser Rechtssicherheit, Konsistenz und Vorhersagbarkeit mit sich bringt, sodass Ad-hoc-Lösungen vermieden werden können. Um dies zu erreichen, benötigen wir meiner Ansicht nach größere Klarheit im Hinblick auf zwei Punkte.

Zum einen gibt der neue Abwicklungsrahmen der EU uns zwar ein geeignetes Instrumentarium an die Hand, allerdings sollte dieses bereits ab Beginn des SRM zur Verfügung stehen. Daher befürworte ich eine Bereitstellung des Bail-in-Instruments weit vor dem Jahr 2018.

Zum anderen muss zum Zwecke der angemessenen Einpreisung von Risiken für die Anleger eine eindeutige Rangordnung bei der Abwicklungsfinanzierung ersichtlich sein – von Abschreibungen auf Kapitalinstrumente über das Bail-in bis hin zur Inanspruchnahme eines bankenfinanzierten einheitlichen Abwicklungsfonds.

Allerdings wäre es schwierig, die Glaubwürdigkeit dieser Abwicklungsszenarien sicherzustellen, ohne dass ein öffentlicher Sicherungsmechanismus eingerichtet ist, der ausnahmsweise dann zum Einsatz käme, wenn die Mittel des Abwicklungsfonds erschöpft wären – anderenfalls könnten die Anleger befürchten, dass die Regierungen irgendwann wieder gezwungen sein werden, einzuspringen.

Auch ein solcher öffentlicher Sicherungsmechanismus würde letztlich zu einer Inanspruchnahme des privaten Sektors führen, da jegliche Kreditaufnahme des Fonds zurückgezahlt werden müsste – nötigenfalls durch Ex-post-Abgaben, die dem Bankensektor auferlegt würden. Anders gesagt: Bei dem künftigen System ginge es nicht um Bail-outs oder eine gegenseitige finanzielle Unterstützung – es wäre fiskalisch neutral: Die Steuerzahler würden nicht zur Kasse gebeten.

Fazit

Ich komme nun zu meinen Schlussbemerkungen.

Ich bin heute auf die Vorteile eingegangen, die eine europäische Perspektive angesichts der sich uns stellenden Herausforderungen bietet. Die europäische Perspektive ist kein idealistisches Konstrukt – nein: in einer stark integrierten Währungsunion repräsentiert sie die Sichtweise der Realisten.

In der Geldpolitik ist die europäische Perspektive fest verankert. Wir sind fest sind entschlossen, diese Sichtweise auch im einheitlichen Aufsichtsmechanismus zu verankern. Wir werden die Fragmentierung hinter uns lassen und einen wirklich integrierten Finanzmarkt schaffen. Es muss noch sehr viel mehr getan werden, um die Herausforderungen zu bewältigen, die vor uns liegen, aber wir sind auf dem richtigen Weg.

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.

Speaking engagements

Ansprechpartner für Medienvertreter