La experiencia europea en materia de regulación macroprudencial

Discurso pronunciado por José Manuel González-Páramo, miembro del Comité Ejecutivo del BCE con ocasión de la I Jornada Financiera
Banco Central de Bolivia
La Paz, Bolivia, 29 de septiembre de 2010

I - Introducción

Es para mí una gran satisfacción estar hoy en La Paz para participar en este importante evento organizado por el Banco Central de Bolivia. En los momentos que siguen trataré de ilustrar nuestra manera de entender el concepto de regulación y supervisión macroprudenciales, una nueva área de política económica en la que se espera que los bancos centrales desempeñen un importante papel.

Mi intervención se dividirá en tres partes principales. Comenzaré justificando la necesidad de desarrollar un marco de política macroprudencial. Posteriormente pasaré a reflexionar sobre el significado de supervisión macroprudencial y, por último, abordaré con cierto detalle el establecimiento de la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS) como parte de la reforma del marco de supervisión de la Unión Europea, y mencionaré brevemente otras iniciativas de reforma que se están desarrollando en Europa.

II – ¿Por qué es necesario desarrollar un marco de política macroprudencial?

La crisis financiera mundial ha sacado a la luz determinadas deficiencias en algunas áreas de las políticas públicas que han obligado a revisar detenidamente sus principales objetivos e instrumentos. Un ejemplo son las políticas de regulación y supervisión microprudenciales, que no permitieron garantizar que las instituciones financieras tuvieran el capital y la liquidez suficientes para hacer frente a las perturbaciones financieras.

Otro ejemplo lo constituye la política presupuestaria, que podría haber contribuido también a incrementar los desequilibrios y las vulnerabilidades financieras, que posteriormente amplificaron las tensiones.

También han sido objeto de debate la política monetaria y la medida en la que se podrían utilizar los tipos de interés oficiales para intervenir de forma efectiva «en contra de la tendencia» creada por los excesos de los mercados financieros, lo cual es coherente con el mantenimiento de la estabilidad de precios a más largo plazo.

Pero el área en la que se ha centrado la atención, a medida que evolucionaba la crisis financiera, ha sido la política macroprudencial.

La crisis financiera mundial ha puesto de manifiesto la envergadura de las posibles repercusiones derivadas de la quiebra de grandes instituciones financieras. Ha mostrado también la fragilidad del sistema financiero ante determinadas características de las instituciones y los mercados, particularmente en forma de desequilibrios financieros. Ha ilustrado, además, la dimensión de las consecuencias de una espiral negativa de reacciones adversas entre el sistema financiero y la economía real. En resumen, ha puesto al descubierto los efectos devastadores derivados de la materialización, en distintas formas, de los riesgos sistémicos.

Aunque en la etapa previa a la crisis se identificaron algunos riesgos y vulnerabilidades, por lo general estas evaluaciones de riesgos no se tradujeron en medidas concretas. El objetivo de la política macroprudencial es llenar este vacío. El análisis de la estabilidad financiera que realizan con carácter periódico una serie de bancos centrales, incluido el Banco Central Europeo (BCE) y otras instituciones (como el FMI y el Consejo de Estabilidad Financiera), tiene como objetivo detectar fuentes de riesgo y vulnerabilidad, evaluando la resistencia general del sistema y su capacidad para soportar perturbaciones. La política macroprudencial añade el elemento de política a esta función de supervisión.

En términos generales, las autoridades tienden a coincidir en que el objetivo de la política macroprudencial es limitar el riesgo sistémico, con el fin de minimizar los costes que la inestabilidad financiera puede generar en el conjunto de la economía. Es importante subrayar que la orientación de la política macroprudencial es preventiva. No debe confundirse con la política de gestión de crisis, que trata la resolución de crisis financieras una vez que se han materializado los riesgos sistémicos. Su propósito es: (1) contener el riesgo sistémico fortaleciendo el sistema financiero frente a perturbaciones, y (2) atajar las fuentes de riesgo y vulnerabilidad en cuanto se perciben como potencialmente sistémicas.

III – ¿Qué es la supervisión macroprudencial?

Permítanme ahondar en lo que entendemos por supervisión macroprudencial y en la forma de hacerla operativa.

La crisis ha puesto de manifiesto la importancia fundamental del riesgo sistémico. El objetivo de la supervisión macroprudencial es identificar fuentes de riesgo sistémico e impulsar medidas correctivas. Por lo tanto, una buena comprensión del riesgo sistémico y de sus formas resulta esencial para el análisis macroprudencial en el que se basan las decisiones de política económica.

Los organismos nacionales responsables de salvaguardar la estabilidad financiera vigilan con regularidad distintas fuentes de riesgo. Sin embargo, el comportamiento colectivo de las instituciones financieras y su forma de interactuar en los mercados financieros nacionales e internacionales fue quizá el factor sorpresa que permitió desencadenar el riesgo sistémico. La crisis ha destacado la importancia de mejorar nuestra comprensión de las interrelaciones existentes en el sistema financiero, tanto a través de los vínculos directos existentes entre instituciones financieras, como de los indirectos creados en los mercados financieros.

El análisis macroprudencial consta de dos enfoques principales: i) la vigilancia del riesgo con el fin de detectar fuentes de vulnerabilidad dentro y fuera del sistema financiero, y ii) la evaluación de riesgos, encaminada a valorar la posible gravedad de los riesgos identificados.

La vigilancia debe tener como objetivo no dejar ningún aspecto sin examinar en el análisis de los posibles riesgos y vulnerabilidades para la estabilidad del sistema financiero. Consiste en el seguimiento continuo y riguroso de los mercados financieros, las instituciones financieras y la economía en general, con el fin de detectar posibles vulnerabilidades. En esta fase inicial es importante fijar la máxima cobertura posible para garantizar que no se pase por alto ni se omita ningún riesgo. Los indicadores de alerta temprana y una amplia gama de indicadores de estabilidad financiera también pueden resultar útiles para el análisis. Asimismo, una base de información estadística sólida y la información procedente del mercado son ayudas fundamentales en el proceso de identificación de riesgos.

El segundo componente del análisis –la evaluación de riesgos– tiene como objetivo valorar el posible impacto o gravedad de los riesgos identificados, en caso de que se materializaran, así como estudiar la capacidad del sistema financiero para absorber las perturbaciones. En una evaluación general deben tenerse en cuenta tanto la probabilidad de un escenario de riesgo como la gravedad de un riesgo específico. Los modelos de simulación de pruebas de esfuerzo ante escenarios macroeconómicos adversos son una herramienta fundamental para evaluar la resistencia del sistema financiero frente a los riesgos identificados en el proceso de vigilancia.

Este enfoque podría sonar mecanicista, pero es obvio que el análisis no puede ser enteramente técnico. Las autoridades deben tener en cuenta tanto el rigor del análisis cuantitativo de riesgos como el criterio de los expertos en estabilidad financiera para tomar sus decisiones de cómo afrontar los riesgos identificados como relevantes.

Para que la política macroprudencial pueda mitigar los riesgos para la estabilidad financiera es esencial que en el desarrollo de los instrumentos macroprudenciales se adapten las herramientas microprudenciales existentes. Buenos ejemplos son las normas prudenciales (relativas a requerimientos de capital y reservas de liquidez) y los límites a las actividades que aumenten las vulnerabilidades y los riesgos sistémicos.

Para hacer frente a la evolución de los desequilibrios financieros a lo largo del tiempo, es posible que estas normas y límites deban modificarse, o ajustarse de forma anticíclica, que es lo que propone la nueva normativa de Basilea III. En este contexto, los instrumentos de política deben ajustarse dinámicamente en respuesta a los cambios en las evaluaciones de los riesgos financieros. Dichos instrumentos podrían ir dirigidos a incidir en los balances de las instituciones financieras directamente, o bien indirectamente, influyendo sobre la demanda de crédito por parte de los hogares o del sector empresarial. Así, por ejemplo, pueden fijarse límites a la relación entre el principal y el valor de la garantía, o ajustarse las normas sobre activos de garantía en los préstamos garantizados, si se pretende moderar la demanda de crédito para la compra de viviendas.

Entre los instrumentos macroprudenciales también se incluyen aquellos que se dirigen a componentes del sistema distintos de las instituciones financieras, como pueden ser las medidas para abordar las vulnerabilidades derivadas de los mercados financieros –por ejemplo, medidas relativas a los mercados de valores o a los instrumentos de financiación, como márgenes o recortes en los préstamos sin garantías. Los instrumentos macroprudenciales pueden comprender, asimismo, medidas para contrarrestar las vulnerabilidades de las infraestructuras de mercado, por ejemplo, fomentando un mayor uso de las entidades de contrapartida central (ECC) para el comercio de derivados OTC y obligando a dichas entidades a cumplir estándares prudenciales estrictos.

A nivel más general, las herramientas macroprudenciales podrían abordar los desequilibrios financieros directamente, siendo necesaria la coordinación con otras áreas de política económica, por si el origen de dichos desequilibrios no estuviera dentro del sistema financiero.

Al tratarse de una nueva área, antes de poder implantar la política macroprudencial seriamente a escala nacional o supranacional, es preciso estudiar detenidamente una serie de cuestiones concretas. Permítanme señalar, en especial, las siguientes:

  1. Se requiere una mayor reflexión para definir el objetivo de la política macroprudencial. Por un lado, su fin de contener el riesgo sistémico podría expresarse en términos demasiado vagos y, por otro lado, especificar objetivos explícitos (cuantitativos) podría no resultar adecuado. Algunas experiencias anteriores relativas a la introducción de instrumentos prudenciales parecen indicar que mientras que éstos fueron coherentes con los objetivos de la política microprudencial, quizás podría haber faltado la dimensión macroprudencial en su diseño o calibración.

  2. También hay que considerar más detenidamente mejorar la comprensión de los canales de transmisión de la política macroprudencial. La tarea de entender estos canales y evaluar el posible impacto de las medidas plantea una serie de retos. Por ejemplo, hay que tener en cuenta la sustituibilidad entre la financiación bancaria y la financiación en los mercados. En este sentido, la elección de los instrumentos adecuados puede depender de factores concretos de cada país, como la estructura y las características del sistema financiero. Entender mejor los canales de transmisión de la política macroprudencial es esencial, también debido a la posible interacción con otras áreas de política, y en particular de la política monetaria.

  3. Es necesario analizar también la posibilidad de arbitraje regulatorio. Es probable que las actuaciones en materia de política macroprudencial exijan una elevada coordinación internacional, con el fin de limitar el margen para el arbitraje transfronterizo e intersectorial. Este aspecto es particularmente importante dentro de la Unión Europea (UE) que se caracteriza, entre otras cosas, por el alto grado de armonización de las políticas en el sector financiero.

  4. Además, dado que el marco para el análisis y la política macroprudenciales se encuentra actualmente en fase de desarrollo, es fundamental reflexionar sobre los riesgos de consecuencias no intencionadas, ya que la formulación de políticas destinadas a salvaguardar la estabilidad financiera puede crear vulnerabilidades en el futuro.

IV – El establecimiento de la Junta Europea de Riesgo Sistémico como parte de la reforma del marco de supervisión de la Unión Europea

Una de las enseñanzas principales extraídas de la crisis financiera es la necesidad de establecer un marco para efectuar un seguimiento de las distintas fuentes de riesgo sistémico y evaluar, exhaustiva y oportunamente, sus consecuencias para el sistema financiero. En consecuencia, existe un acuerdo a escala internacional sobre la necesidad de reforzar el enfoque macroprudencial de la regulación y la supervisión del sistema financiero en su conjunto.

En Europa no ha habido hasta ahora ninguna autoridad capaz de realizar, desde un punto de vista institucional y operativo, una evaluación exhaustiva de la estabilidad financiera que abarque la totalidad del sector financiero de la UE. Aparte de la evaluación de la estabilidad financiera que efectúan los distintos bancos centrales, la única evaluación detallada de toda la zona del euro está contenida en el informe «Financial Stability Review» que elabora el BCE y se centra en la zona del euro. Además, Europa ha carecido de un marco que permita que las alertas sobre un posible aumento de los riesgos sistémicos en determinados componentes del sector financiero se plasmen en medidas concretas de las autoridades competentes en materia de supervisión y regulación para hacer frente a dichos riesgos.

La necesidad de llenar dichos vacíos indujo a tomar importantes decisiones en la UE con el fin de establecer un nuevo marco de supervisión macroprudencial a escala de la UE.

Tras la votación del Parlamento Europeo sobre las correspondientes disposiciones legales la semana pasada, a comienzos de 2011 se habrá cubierto dicho vacío institucional con la creación de la JERS como nuevo órgano de la UE, responsable de la supervisión macroprudencial en el ámbito europeo, que otorga al BCE labores de apoyo específicas en esta materia.

Estas iniciativas forman parte de una revisión amplia y exhaustiva del marco institucional de supervisión de la UE, que también comprende la mejora de la supervisión microprudencial mediante la creación de tres Autoridades Europeas de Supervisión (AES) para los sectores bancario, de valores y de seguros, respectivamente.

La JERS estará presidida por el presidente del BCE. Entre los 37 miembros con derecho de voto se encontrarán todos los gobernadores de los bancos centrales de la UE (27), lo cual garantizará que el análisis de estabilidad financiera de la JERS se beneficie de su experiencia macroeconómica, financiera y monetaria.

La JERS será responsable de la supervisión macroprudencial del sistema financiero de la UE y tendrá los siguientes cometidos principales: i) identificar y priorizar el riesgo sistémico; ii) emitir alertas de riesgo y, en su caso, recomendaciones para la adopción de medidas correctivas; iii) alertar al Consejo de Ministros de la UE sobre la existencia de una situación de emergencia, con el fin de activar nuevas medidas por parte de las autoridades nacionales y de la UE. Se espera que la creación de este órgano de supervisión macroprudencial mejore significativamente el marco institucional para la estabilidad financiera de la UE.

La participación de las Autoridades Europeas de Supervisión (con derecho de voto) y de todas las autoridades supervisoras nacionales de la UE (sin derecho de voto) permitirá mejorar la capacidad de la JERS para identificar riesgos sistémicos y definir áreas de recomendaciones para la adopción de medidas. En realidad, se espera que las recomendaciones de la JERS se refieran principalmente al ámbito de la supervisión y la regulación.

Es importante señalar que la supervisión macroprudencial no viene a sustituir a las responsabilidades de otras autoridades, de los supervisores en concreto, sino que debe facilitar y complementar, en caso necesario, la labor de supervisión microprudencial de las autoridades competentes.

La eficacia de las alertas y recomendaciones de la JERS dependerá de su calidad, del funcionamiento del mecanismo de «actuar o explicar» entre la JERS y los destinatarios, de la posibilidad de que la JERS publique sus alertas y recomendaciones, así como del posible apoyo que el Consejo de Ministros y las Autoridades Europeas de Supervisión presten en la implantación de las mismas.

La combinación de estos elementos debería proporcionar un marco adecuado de incentivos y mecanismos, que favorecerá significativamente el cumplimiento de las alertas y de las recomendaciones sobre riesgos. En este contexto, no se ha considerado necesario otorgar el carácter de legalmente vinculantes a las alertas y recomendaciones sobre riesgos de la JERS, ya que ello supondría un solapamiento de responsabilidades y tareas, particularmente con los supervisores microprudenciales.

El BCE realizará las funciones de secretaría para la JERS y le prestará apoyo analítico, estadístico, administrativo y logístico. Dado que la JERS comenzará a funcionar el 1 de enero de 2011, estamos intensificando la labor necesaria para definir las actividades que respaldarán sus análisis. Aquí se incluyen diversos ámbitos de trabajo.

En primer lugar, hemos empezado a identificar las herramientas y metodologías analíticas en las que se apoyarán la identificación y la vigilancia del riesgo sistémico, lo cual constituye un reto en sí mismo, ya que se trata de un campo nuevo que requiere aún más estudio.

En segundo lugar, el análisis de evaluación de riesgos tendrá que basarse en la información adecuada, que facilitarán los bancos centrales y las autoridades supervisoras, y que incluye información tanto a nivel agregado como, en caso necesario, sobre instituciones concretas. Esta última será recabada a través de las Autoridades Europeas de Supervisión. En concreto, la JERS puede solicitar información resumida o agrupada a dichas Autoridades, de forma que no puedan identificarse las instituciones financieras individuales. La JERS también puede dirigir una solicitud motivada a las Autoridades Europeas de Supervisión para que suministren datos que no estén resumidos ni agrupados cuando éstos no sean suficientes.

De hecho, el establecimiento de un marco de cooperación eficaz entre la JERS y las AES es de vital importancia para que la nueva Junta cumpla con éxito sus cometidos y así se reconoce en la legislación que obliga a la cooperación e intercambio recíproco de información entre la JERS y las AES. En este contexto, el BCE y los tres Comités de Nivel 3, antecesores de las AES, están dialogando sobre cuestiones de interés común.

V – Conclusiones

Para concluir, cabe señalar que la tarea que desempeñará la JERS estará llena de retos, teniendo en cuenta las elevadas expectativas sobre su impacto, así como las dificultades en torno al ámbito de la estabilidad financiera que ya he mencionado con anterioridad.

El éxito de la JERS dependerá también del compromiso de todas las partes interesadas de contribuir de manera efectiva al cumplimiento de su misión. El BCE, por su parte, se compromete plenamente a garantizar todo el apoyo necesario para que la JERS pueda desempeñar las importantes funciones que le han asignado los Estados miembros.

El BCE apuesta por seguir invirtiendo en sus capacidades analíticas para mejorar los procesos de vigilancia del riesgo y elaborar evaluaciones de riesgos de elevada calidad que sirvan de apoyo a las decisiones de la JERS. También se compromete a desplegar esfuerzos para desarrollar un marco de política macroprudencial coherente, contribuyendo así a las labores que se están realizando a escala mundial en este ámbito, que ya han sido expuestas en esta conferencia.

Dicho esto, permítanme terminar recordando que la contribución más importante de un banco central a la estabilidad financiera es mantener la estabilidad de precios. Este ha sido, y continuará siendo el mandato primordial del BCE, que en nada resulta afectado por sus nuevas atribuciones de política macroprudencial.

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