Walter Eucken: vom Primat der Währungspolitik

Vortrag von Professor Dr. Dr. h.c. mult. Otmar Issing Mitglied des Direktoriums der Europäischen Zentralbank Walter-Eucken-Institut, Freiburg, 17. März 2000

1. Eucken als Währungstheoretiker

Fragen der Ordnungspolitik haben in diesen Tagen keine Konjunktur. Umso wichtiger ist es an Walter Eucken zu erinnern. Sein Name steht unverändert für ein wirtschaftspolitisches Programm, für den Ordo-Gedanken in Staat und Wirtschaft. Wer hätte das Spannungsverhältnis zwischen Staat und Wirtschaft, Macht und Markt eindrucksvoller analysiert als Walter Eucken. Dahinter tritt Eucken als Währungstheoretiker meist in den Hintergrund. Ganz zu unrecht. Von Anfang an richtete er sein besonderes Interesse auf währungspolitische Fragen. In einem frühen Werk (Kritische Betrachtungen zum Deutschen Geldproblem, Jena 1923) untersuchte er die Hyperinflation 1922/23. Spätere Arbeiten galten den Gefahren einer Finanzierung des Krieges durch Inflation und den Folgen der "gestoppten Inflation" nach dem Ende des 2. Weltkrieges.

Im Zentrum der währungspolitischen Überlegungen steht wiederum das Ordo-Prinzip. Nicht von ungefähr zitiert Walter Eucken einen Lenin zugeschriebenen Satz: "Um die bürgerliche Gesellschaft zu zerstören, muss man ihr Geldwesen verwüsten" (Grundsätze der Wirtschaftspolitik, Tübingen 1955, S. 255).

Niemand hat den Ruin der bürgerlichen Gesellschaft durch die Zerstörung der Währung bewegender beschrieben als Stefan Zweig in seinen "Erinnerungen eines Europäers - die Welt von gestern" (S. 359): "Nichts hat das deutsche Volk - dies muss immer wieder ins Gedächtnis gerufen werden - so erbittert, so hasswütig, so hitlerreif gemacht wie die Inflation. Denn der Krieg, so mörderisch er gewesen, er hatte immerhin Stunden des Jubels geschenkt mit Glockenläuten und Siegesfanfaren. Und als unheilbar militärische Nation fühlte sich Deutschland durch die zeitweiligen Siege in seinem Stolze gesteigert, während es durch die Inflation sich einzig als beschmutzt, betrogen und erniedrigt empfand; eine ganze Generation hat der Deutschen Republik diese Jahre nicht vergessen und nicht verziehen und lieber seine Schlächter zurückgerufen."

Im großen Entwurf der Wettbewerbsordnung steht für Eucken die Währungspolitik unter den konstituierenden Prinzipen an vorderster Stelle: "Alle Bemühungen, eine Wettbewerbsordnung zu verwirklichen, sind umsonst, solange eine gewisse Stabilität des Geldwertes nicht gesichert ist. Die Währungspolitik besitzt daher für die Wettbewerbsordnung ein Primat" (Grundsätze, S. 256).

Stabilität des Geldwertes postulieren ist das eine, die Voraussetzungen für die Realisierung dieses Zieles zu schaffen, das andere, die sehr viel schwierigere Aufgabe. Kongruent zum Ordnungsrahmen kommt Eucken zu folgendem Schluss (Grundsätze S. 257): " Eine gute Währungsverfassung sollte jedoch nicht nur so konstruiert sein, dass sie den Geldwert möglichst stabil hält, sie sollte darüber hinaus noch eine weitere Bedingung erfüllen. Wie die Wettbewerbsordnung selber sollte sie möglichst automatisch funktionieren; nicht einfach nur deshalb, weil die "Systemgerechtigkeit" erfordert, Währungsverfassung und allgemeine Wirtschaftsverfassung auf dem selben Prinzip aufzubauen, sondern auch vor allem, weil die Erfahrung zeigt, dass eine Währungsverfassung, die den Leitern der Geldpolitik freie Hand lässt, diesen mehr zutraut, als ihnen im allgemeinen zugetraut werden kann. Unkenntnis, Schwäche gegenüber Interessentengruppen und der öffentlichen Meinung, falsche Theorien, alles das beeinflusst die Leiter sehr zum Schaden der ihnen anvertrauten Aufgabe."

Gewiss, Notenbanker mögen die genannten Schwächen aufweisen, sogar falschen Theorien anhängen. Nur, wer bestimmt, welches die "richtige" Theorie ist? Walter Eucken glaubte, mit der Warenreservewährung die Geldverfassung gefunden zu haben, bei der am Ende die Geldwertstabilität dadurch gesichert ist, dass jeglicher diskretionäre Spielraum und damit mögliches Fehlverhalten der Verantwortlichen ausgeschlossen ist. Die Wissenschaft hat sich freilich längst von dieser Auffassung abgewendet; es mag hier genügen, auf die fundamentale Kritik Milton Friedmans hinzuweisen (M. Friedman, Commodity-Reserve Currency - Journal of Political Economy, 1951). Anders formuliert: Auch Theoretiker können sich irren, oder allgemein: So sehr es zu wünschen wäre, die Geldpolitik jeglicher Diskretion handelnder Personen zu entziehen und einem störungsunanfälligen Mechanismus anzuvertrauen, so wenig zeichnet sich eine Einigung in der Wissenschaft über eine entsprechende Regel ab, auf die sich auch nur eine größere Mehrheit einigen könnte.

Was bleibt ist das Postulat vom Primat der Währungspolitik, von der Bedeutung der Stabilität des Geldwertes. In den siebziger Jahren des zwanzigsten Jahrhunderts war dieses Prinzip fast weltweit in den Hintergrund getreten. Der Geldpolitik wurde weithin die Aufgabe zugedacht, durch niedrige Zinsen Wachstum und Beschäftigung zu fördern. Die strukturellen Ursachen von Arbeitslosigkeit und Wachstumsschwäche wurden verdrängt, Geldwertstabilität gering geachtet. Wen kann es daher überraschen, dass am Ende dieser Phase der Missachtung des Primats der Währungspolitik beides verloren war: Preisstabilität und hoher Beschäftigungsstand.

2. Notenbankverfassung und Geldwertstabilität

Vor dem Hintergrund dieser Erfahrungen sowie umfangreicher wissenschaftlicher Erkenntnisse hat sich international zunehmend ein Konsens herausgebildet, die Sicherung des Geldwertes als alleinige oder zumindest als primäre Aufgabe der Geldpolitik anzuerkennen. Es ist mittlerweile fast schon Allgemeingut, dass die konsequente und glaubwürdige Verfolgung des Preisstabilitätsziels der beste und auf Dauer auch einzige Beitrag ist, den die Geldpolitik zur langfristigen Förderung von Beschäftigung und Wohlstand leisten kann. Ordnungspolitisch bedeutet dies stets auch, entsprechende institutionelle Vorkehrungen zu treffen. Praktische Erfahrungen sowie wissenschaftliche Studien zeigen, dass die Unabhängigkeit der Notenbank - verankert in der Notenbankverfassung - eine wichtige Rolle bei der glaubwürdigen Sicherung der Preisstabilität spielt.

Der Sicht vom Primat der Geldpolitik entspricht die Forderung nach Unabhängigkeit der Notenbank von Weisungen der Politik. Der empirische Befund für die Beziehung zwischen Weisungsunabhängigkeit der Notenbank und Geldwertstabilität ist eindeutig - und zwar positiv. Länder, deren Notenbanken autonom sind, weisen eine geringere durchschnittliche Inflationsrate auf, ohne dafür mit einem schwächeren oder volatileren Wirtschaftswachstum zu büßen. Nicht von ungefähr war daher weltweit eine Tendenz zu registrieren, Notenbanken aus der Abhängigkeit ihrer Regierungen zu befreien und mehr oder weniger in den Status der Unabhängigkeit zu entlassen.

Freilich, keine Freiheit ohne Einschränkung: Unabhängigkeit der Notenbank kann nur Autonomie in der Verfolgung der vom Gesetzgeber vorgegebenen Aufgabe und damit in der Wahl der Mittel bedeuten, nicht hingegen in der Wahl von Zielen.

Der Vertrag von Maastricht hat diese Erkenntnisse in die Tat umgesetzt. Das Statut für die Europäische Zentralbank (EZB) steht auf zwei Fundamenten: der Unabhängigkeit von politischem Einfluß auf die geldpolitischen Entscheidungen und einem klaren Mandat für die Einhaltung der Preisstabilität als vordringliche Aufgabe. Beide Elemente zusammen verkörpern notwendige Bedingungen für stabiles Geld.

Hinreichend im Sinne einer Erfolgsgarantie sind sie allerdings nicht. Auch wenn die EZB-Statuten, wie gerade hierzulande oft betont, strikter formuliert und im politischen Prozeß weit schwieriger zu ändern sind als ihre Entsprechungen in nationalen Notenbankstatuten wie beispielsweise im Bundesbankgesetz: Es wäre eine Illusion anzunehmen, der einmalige Kraftakt ihrer Schaffung reiche schon aus, den Erfolg zu garantieren.

Der Maastricht-Vertrag hat eine mit dem Beginn der Währungsunion wirksame historisch einmalige Asymmetrie geschaffen. Europäische, supranationale Geldverfassung auf der einen Seite - weitgehend nationale Hoheit auf den meisten anderen Gebieten. Diese Konstellation schafft ein Spannungsverhältnis, in dem die Geldwertstabilität auf besondere Weise gefährdet ist. Zum einen ist und bleibt die Finanzpolitik eine stete Bedrohung stabilen Geldes. Zum anderen dient die hohe Arbeitslosigkeit wohl immer wieder als Anlaß, nach einer "leichteren" Geldpolitik zu rufen, auch wenn die dominant strukturellen Ursachen längst hinreichend belegt sind. Die deshalb notwendigen strukturellen Reformen - größere Flexibilität und Deregulierung - stehen aber noch aus bzw. sind bisher nur ansatzweise erfolgt.

Für die Währungsunion im allgemeinen und die Europäische Zentralbank im besonderen lauert hier ein gravierendes Problem: Um vom eigenen Versagen abzulenken, stehen die Politiker permanent in der Versuchung, die Europäische Geldpolitik für das Anhalten der hohen Arbeitslosigkeit haftbar zu machen, während doch die Verantwortung und Kompetenz für die notwendigen strukturellen Reformen bei ihnen selbst zu suchen ist.

Um so wichtiger ist es für die Europäische Zentralbank, die Unterstützung der breiten Öffentlichkeit - in allen elf Mitgliedstaaten - für eine Politik stabilen Geldes zu gewinnen. In ihren Entscheidungen kann sie sich zwar auf ihr Statut stützen, das - im Verfassungsrang - rechtlich gesehen bestmöglichen Schutz für ihre Unabhängigkeit und ihre auf Erhaltung der Geldwertstabilität gerichtete Politik bietet. Auf Dauer kann aber auch eine unabhängige Notenbank, geleitet von stabilitätsbewußten Personen, nicht eine Politik verfolgen, die auf Unverständnis oder gar strikten Widerstand der Bevölkerung stößt.

3. Die Europäische Zentralbank: Glaubwürdigkeit, Transparenz und Priorität für Geldwertstabilität

Ihr junges Alter wird es der EZB noch für einige Zeit nicht erlauben, vornehmlich auf die eigenen Stabilitätserfolge zur Stärkung ihrer Glaubwürdigkeit zu verweisen. Umso bedeutender wird dadurch die Rolle, die der öffentlichen Erklärung und Begründung geldpolitischer Entscheidungen zukommt. Nicht zuletzt aus diesem Grund hat sich die EZB einer umfassenden Transparenz im Sinne von Klarheit und Aufrichtigkeit verschrieben. Die öffentliche Festlegung auf eine geldpolitische Strategie einschließlich einer quantitativen Definition der Preisstabilität ist ebenso Ausdruck dieses Verständnisses wie der Monatsbericht der EZB mit seinen umfangreichen Analysen der Wirtschaftentwicklung im Euro-Gebiet und die Pressekonferenz des Präsidenten und des Vizepräsidenten der EZB in unmittelbarem Anschluss an die jeweils erste Ratssitzung im Monat. Die einleitenden Bemerkungen des EZB Präsidenten auf der Pressekonferenz beschreiben die Einschätzung der monetären und wirtschaftlichen Lage im Euro-Gebiet durch den EZB Rat und erklären darauf aufbauend die geldpolitischen Entscheidungen.

All diese Veröffentlichungen dienen vorwiegend dem Zweck zu erklären, wie die geldpolitischen Entscheidungen dem Ziel dienen, Preisstabilität mittelfristig zu gewährleisten. Jeder Bürger, jeder Journalist hat die Möglichkeit, die Analysen und Argumente der EZB kritisch und eingehend zu überprüfen. Die EZB steht zudem in einem sehr umfangreichen direkten Dialog mit der Wissenschaft. Zahlreiche international renommierte Wirtschaftswissenschaftler diskutieren ihre Erkenntnisse und Anregungen in internen Seminaren mit den Experten in der EZB. All dies trägt dazu bei - um die Warnung Euckens aufzugreifen - dass die Verantwortlichen nicht zum Schaden der ihr anvertrauten Aufgabe beeinflusst werden durch "Unkenntnis, Schwäche gegenüber Interessengruppen und der öffentlichen Meinung, falsche Theorien" und hilft damit die Glaubwürdigkeit der Geldpolitik zu fördern. Der angesichts ihrer jungen Geschichte hohe Grad an Glaubwürdigkeit - wie er sich in den langfristigen Zinsen widerspiegelt - zeigt, dass die EZB in dieser Hinsicht durchaus erfolgreich ist.

Der Rat der Europäischen Zentralbank hat noch vor Beginn der dritten Stufe der Währungsunion öffentlich seine geldpolitische Strategie angekündigt; diese ist strikt auf die Erhaltung der Geldwertstabilität ausgerichtet. Dabei hat der EZB-Rat eine quantitative Präzisierung des Preisstabilitätsziels vorgenommen. Sie begrenzt den mit Preisstabilität vereinbaren Anstieg des Harmonisierten Verbraucherpreisindex für die gesamte Währungsunion auf unter 2% gegenüber dem Vorjahr. Der EZB-Rat hat ausdrücklich betont, daß Preisstabilität auf mittlere Sicht einzuhalten ist.

Die Obergrenze von 2% zeigt Kontinuität mit den entsprechenden Festlegungen und Normen der meisten Notenbanken vor der Währungsunion. Eine genaue Quantifizierung der Untergrenze wurde nicht für sinnvoll erachtet. Dies hängt insbesondere damit zusammen, dass bisher keine eindeutigen Kenntnisse über den harmonisierten Konsumentenpreisindex und insbesondere die mit diesem Index verbundenen Messfehler bestehen. Insbesondere wegen der Schwierigkeiten, Qualitätsverbesserungen angemessen zu berücksichtigen, sind die ermittelten Preissteigerungsraten im allgemeinen leicht nach oben verzerrt. Allerdings dürften diese Verzerrungen relativ gering sein, nicht zuletzt weil das Europäische Statistische Amt in enger Zusammenarbeit mit den nationalen statistischen Ämtern großen Wert auf die angemessene Berücksichtigung von Qualitätsverbesserungen legt.

Es ist wichtig zu betonen, dass die Definition symmetrisch ist. Das Wort "Anstieg" signalisiert eindeutig, dass ein Rückgang des gemessenen Preisniveaus ebenso eine Verfehlung des Zieles darstellt wie ein Anstieg von 2% oder darüber.

Die Definition der Preisstabilität durch den EZB Rat sollte nicht missverstanden werden. Sie ist kein Inflationsziel. Die EZB verfolgt keine Strategie der direkten Inflationssteuerung, bei der die Geldpolitik mechanistisch auf Inflationsprognosen reagiert. Die Definition der Preisstabilität hat vielmehr insbesondere zwei Zwecke. Diese spiegeln den Primat der Währungspolitik wider und tragen Euckens Mahnung Rechnung, den Leitern der Notenbank nicht einfach freie Hand zu lassen. Erstens dient die quantitative Präzisierung von Preisstabilität der Öffentlichkeit als Maßstab zur Beurteilung der Ausrichtung und (ex post) des Erfolges der Geldpolitik der EZB. Dies ist ein zentrales Element der Rechenschaftspflicht, die umso wichtiger ist, als die EZB ein hohes Maß an Unabhängigkeit genießt. Das Ziel ist klar definiert, Abweichungen sind also eindeutig festzustellen. Etwaige Verfehlungen des Stabilitätsziels müssen deshalb von der EZB erläutert und verantwortet werden. Zweitens dient die Quantifizierung des Preisstabilitätszieles dazu, die Inflationserwartungen der Wirtschaftsakteure auf niedrigem Niveau zu stabilisieren.

Die Inflationsrate kann von einer Reihe von nicht-monetären Faktoren beeinflusst werden, die die Geldpolitik nicht ausreichend frühzeitig vorhersehen und/oder kontrollieren kann. Der starke Anstieg der Ölpreise im letzten Jahr ist ein solcher Faktor. Da die Geldpolitik nur mit relativ langen Wirkungsverzögerungen von ein bis zwei und mehr Jahren auf die Preisentwicklung wirkt, ist die zukünftige Inflation auch bei bestmöglicher Ausrichtung der Geldpolitik unsicher. Mit anderen Worten ist es unmöglich, die Preissteigerungsrate stets punktgenau zu steuern.

4. Stete Wachsamkeit gefordert

Die Weltwirtschaft erlebt derzeit eine einmalige Phase weltweiter niedriger Inflationsraten. In fast allen Industrieländern ist Preisstabilität annähernd oder vollständig erreicht, oder sind die Inflationsraten zumindest deutlich niedriger als im Durchschnitt der letzten drei Jahrzehnte. Vor diesem Hintergrund ist es nicht überraschend, Meldungen vom "Tod der Inflation" zu vernehmen. Solche Nachrichten sind jedoch zweifelsohne verfrüht. Über der Zufriedenheit mit dem erzielten Ergebnis - und mit zunehmendem Abstand zu den Zeiten der hohen Inflation - schleicht sich leicht Nachlässigkeit ein. Das wäre der erste Schritt in die falsche Richtung.

Aus der Geschichte sollten wir gelernt haben, daß der Geldwert überall und zu allen Zeiten gefährdet bleibt. Die Lehren der Vergangenheit sollten niemals vergessen werden. Wie oft etwa wurde schon der Konjunkturzyklus für obsolet erklärt und Besorgnis um die Erhaltung des Geldwertes als eine Art von Hysterie orthodoxer Notenbanker kritisiert. Wachsamkeit ist nicht mit unbegründeter Aufregung zu verwechseln. Die Geldpolitik hat den Blick in die Zukunft zu richten, sie muss Gefährdungen der Geldwertstabilität rechtzeitig begegnen.

Die Europäische Zentralbank trägt eine besondere Verantwortung. Die Politik hat den Bürgern beim Abschied von den nationalen Währungen gutes europäisches Geld, einen stabilen Euro versprochen. Die für die Geldpolitik Verantwortlichen sind berufen, dieses Versprechen einzulösen. Welchen Beitrag auch immer man von der einheitlichen Währung für die weitere Integration Europas erwarten mag: ohne stabiles Geld bleiben diese Vorstellungen Illusion. Erwiese sich der Euro als schlechtes Geld, wäre selbst der Status quo der Integration gefährdet.

Der Primat der Währungspolitik hat mit der Gründung der europäischen Währungsunion eine neue Bestätigung erfahren und eine besondere Bedeutung erlangt.

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