Stabilność finansowa

Informacje ogólne

Stabilność finansowa odgrywa kluczową rolę w funkcjonowaniu zarówno systemu finansowego, jak i całej gospodarki, co dobitnie wykazał obecny kryzys. Teraz, wobec rosnącej liczby instytucji finansowych działających jednocześnie w kilku krajach, a nawet na kilku kontynentach, znaczenie globalnej stabilności finansowej jeszcze wzrasta.

Ilustracja funkcji systemu finansowego

System finansowy tworzą:

  • rynki finansowe (w tym rynki pieniężne i kapitałowe), poprzez które nadwyżki środków finansowych są kierowane od pożyczkodawców (firm i osób prywatnych poszukujących możliwości inwestycyjnych) do pożyczkobiorców (podmiotów, które potrzebują kapitału);
  • pośrednicy finansowi (w tym banki i firmy ubezpieczeniowe), którzy stanowią ogniwo łączące pożyczkodawców z pożyczkobiorcami (choć ci ostatni mogą także pozyskiwać środki bezpośrednio na rynkach finansowych poprzez emisję papierów wartościowych, np. akcji lub obligacji);
  • infrastruktura finansowa, umożliwiająca przepływ płatności, a także obrót papierami wartościowymi oraz ich rozliczanie i rozrachunek.

Aby chronić system finansowy i zapewnić stabilność finansową, należy określić główne źródła ryzyka i słabe punkty systemu oraz uświadomić te zagrożenia wszystkim zainteresowanym (w tym instytucjom finansowym i organom nadzoru).

Typowe rodzaje ryzyka

  • Gdy wzrost gospodarczy zwalnia, przedsiębiorstwa wskutek spadku sprzedaży zaczynają mieć trudności ze spłatą kredytów inwestycyjnych, a gospodarstwa domowe, wskutek wzrostu bezrobocia, ze spłatą kredytów hipotecznych, co może przynieść straty bankom.
  • Jeśli ceny aktywów (np. papierów wartościowych, gruntów i budynków oraz urządzeń produkcyjnych) mocno spadają lub gwałtownie się zmieniają, rośnie niepewność na rynkach finansowych, przez co straty ponoszą inwestorzy.
  • Jeśli banki udzielają dużych pożyczek na rzecz jednej branży, mogą ucierpieć w razie pogorszenia się koniunktury w tej branży.
  • Jeśli banki inwestują bardzo duże sumy na przykład w akcje lub obligacje, mogą ucierpieć wskutek spadku cen na rynkach papierów wartościowych.

Obrona przed kryzysem

Pierwszą linię obrony przed kryzysem finansowym stanowią banki, firmy ubezpieczeniowe i inne instytucje finansowe. Są one zobowiązane dbać o własną rentowność i  wypłacalność, a także sprawdzać wiarygodność pożyczkobiorców, tak aby odpowiednio zarządzać podejmowanym ryzykiem.

Drugą linię obrony stanowią rozwiązania wprowadzanie przez organy władzy w celu zapobiegania kryzysom lub ich łagodzenia. Do takich rozwiązań należą:

  1. regulacje ostrożnościowe (tj. przepisy, których muszą przestrzegać instytucje finansowe, aby zapewnić efektywne zarządzanie ryzykiem i bezpieczeństwo depozytów) oraz obowiązek ujawniania informacji w celu utrzymania dyscypliny rynkowej;
  2. nadzór ostrożnościowy (tj. pilnowanie, by instytucje finansowe przestrzegały przepisów);
  3. prowadzenie monitorowania i oceny w celu rozpoznawania słabych punktów i ryzyka w systemie finansowym jako całości.

Jeśli pomimo wszystkich tych rozwiązań instytucje finansowe znajdą się w trudnej sytuacji, może okazać się konieczna interwencja władz.

Zadania EBC/Eurosystemu

Rola EBC/Eurosystemu

W dziedzinie stabilności finansowej EBC/Eurosystem ma cztery zadania.

Monitorowanie i ocena stabilności finansowej

EBC wspólnie z pozostałymi bankami centralnymi należącymi do Eurosystemu i Europejskiego Systemu Banków Centralnych regularnie monitoruje zmiany koniunkturalne i strukturalne zachodzące w sektorach bankowych strefy euro i całej Unii Europejskiej, a także w pozostałych sektorach finansowych. Celem tych działań jest identyfikacja słabych punktów i sprawdzanie odporności systemu finansowego.

Oceny w tym zakresie dokonuje Komitet ds. Stabilności Finansowej we współpracy z bankami centralnymi krajów Unii. W samym EBC za monitorowanie i ocenę stabilności finansowej odpowiadają współpracujące ze sobą Dyrekcje Generalne: Stabilności Finansowej (zajmująca się także koordynacją), Ekonomii, Operacji Rynkowych, Stosunków Międzynarodowych i Europejskich oraz Systemów Płatności i Infrastruktury Rynku.

Analiza sytuacji w dziedzinie stabilności finansowej jest regularnie przedstawiana w różnych publikacjach – np. w raportach EBC nt. stabilności finansowej (dostępne w języku angielskim Financial Stability Review) czy w Raportach Rocznych, a także w angielskojęzycznych wydawnictwach poświęconych stabilności unijnego sektora bankowego („EU banking sector stability”) oraz strukturom bankowym w Unii Europejskiej („EU banking structures”).

Publikacje nt. stabilności finansowej

Funkcja opiniodawcza

Władze unijne i krajowe często zwracają się do EBC, który ma odpowiednie doświadczenie i wiedzę fachową, o pomoc w projektowaniu i opracowywaniu przepisów finansowych i wymogów nadzorczych dotyczących instytucji finansowych. Czasami EBC włącza się w prowadzone dyskusje z własnej inicjatywy. W obu przypadkach EBC dba o to, by zawsze uwzględniano kwestię stabilności finansowej.

EBC opiniuje projekty unijnych i krajowych przepisów dotyczących stabilności finansowej i nadzoru finansowego (zob. Opinie EBC na temat stabilności systemu finansowego).

Ponadto EBC uczestniczy w odpowiednich forach międzynarodowych i europejskich, takich jak:

Działania na rzecz współpracy

Od powstania EBC banki centralne i organy nadzoru z państw członkowskich pracują nad zacieśnianiem współpracy w ramach Komitetu ds. Nadzoru Bankowego. W 2011 r., w następstwie zmian instytucjonalnych wynikających z unijnego rozporządzenia w sprawie powołania Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego, utworzono nowy komitet ESBC: Komitet ds. Stabilności Finansowej. Uczestniczą w nim przedstawiciele wyższego kierownictwa EBC i pozostałych banków centralnych strefy euro (a niekiedy z całej Unii Europejskiej). Komitet ds. Stabilności Finansowej wspiera organy decyzyjne ESBC w wykonywaniu ich zadań związanych ze stabilnością finansową.

Dobra współpraca i częsta wymiana informacji są konieczne do utrzymania stabilności finansowej, zarówno w czasach kryzysu, jak i w normalnych warunkach. Gdy dojdzie do kryzysu, w wymianie informacji uczestniczą także ministerstwa finansów. Aby stworzyć odpowiednie podstawy współpracy, wszystkie zainteresowane organy podpisały protokół ustaleń w tej sprawie. Uzgodnione procedury są regularnie oceniane i testowane za pomocą symulacji kryzysu finansowego i innymi metodami.

Nadzór Eurosystemu nad infrastrukturą rynku

Oprócz powyższych zadań Eurosystem jest także bezpośrednio odpowiedzialny za nadzór nad infrastrukturą rynku finansowego. Infrastruktura ta umożliwia przepływ środków pieniężnych, papierów wartościowych i innych instrumentów finansowych między sprzedającymi i kupującymi, między pożyczkodawcami i pożyczkobiorcami. Jest ona jednym z głównych elementów systemu finansowego, koniecznym do utrzymania jego stabilności. Celem nadzoru nad infrastrukturą rynku jest zapewnienie jej sprawnego funkcjonowania, a w razie wystąpienia zakłóceń – niedopuszczenie, by stały się one źródłem ryzyka systemowego i zaszkodziły systemowi finansowemu i całej gospodarce.

Nadzór
Zadania związane z płatnościami i papierami wartościowymi

Ramy prawne

Zadania EBC/Eurosystemu w dziedzinie stabilności finansowej są określone w art. 127 ust. 4 i 5 oraz art. 282 ust. 5 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz w art. 3 ust. 3, art. 4 i art. 25 ust. 1 statutu ESBC. Nadzór mieści się w zakresie zadania EBC obejmującego działanie na rzecz sprawnego funkcjonowania systemów płatniczych oraz zapewnienia skuteczności i rzetelności systemów rozliczeń i płatności w ramach Unii Europejskiej i z innymi krajami (art. 127 ust. 2 TFUE oraz art. 3 ust. 1 i art. 22 statutu).

Ramy instytucjonalne

Rozwiązania instytucjonalne w zakresie stabilności finansowej w Unii opierają się na dwóch elementach: po pierwsze, zapobieganiu kryzysom, po drugie, zarządzaniu kryzysami i ich rozwiązywaniu. EBC wraz z bankami centralnymi krajów strefy euro ma wkład we wszystkie te działania.

W wyniku wprowadzonych zmian rozwiązania instytucjonalne obecnie odnoszą się bezpośrednio do nadzoru makro- i mikroostrożnościowego. Powstał Europejski System Nadzoru Finansowego, który tworzą następujące organy:

  • trzy Europejskie Urzędy Nadzoru: Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB), Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (EUNGiPW) oraz Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (EUNUiPPE), powstałe w wyniku przekształcenia komitetów zrzeszających krajowe organy nadzoru (odpowiednio CEBS, CESR i CEIOPS);

  • Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (ERRS), której zadaniem jest ocena zagrożeń dla stabilności systemu finansowego jako całości, a w razie potrzeby wydawanie ostrzeżeń i zaleceń. ERRS otrzymuje od EBC wsparcie analityczne, statystyczne, administracyjne i logistyczne. Przewodniczącym ERRS jest prezes EBC; jej inauguracyjne posiedzenie odbyło się w styczniu 2011 r. W skład Rady Generalnej ERRS wchodzą m.in.: prezes i wiceprezes EBC, prezesi krajowych banków centralnych państw członkowskich Unii Europejskiej, jeden przedstawiciel Komisji Europejskiej, prezesi EUNB, EUNGiPW i EUNUiPPE, przewodniczący Doradczego Komitetu Technicznego ERRS oraz przewodniczący i dwóch wiceprzewodniczących Doradczego Komitetu Naukowego ERRS. Członkami Rady Generalnej są także, ale bez prawa głosu, przewodniczący Komitetu Ekonomiczno-Finansowego oraz po jednym wysokiej rangi przedstawicielu organów nadzoru z każdego państwa członkowskiego.

Więcej informacji można znaleźć na stronach internetowych Komisji EuropejskiejERRS.

Zapobieganie kryzysom

Kryzysy finansowe mogą powodować ogromne szkody społeczne, wykraczające daleko poza straty finansowe pojedynczych banków. Ponieważ w Unii Europejskiej banki i inne instytucje finansowe mają prawo świadczyć usługi poza krajem macierzystym (albo prowadząc działalność bezpośrednio w innym kraju, albo poprzez oddział lub spółkę zależną), działania na rzecz stabilności finansowej muszą uwzględniać także działalność transgraniczną, a organy krajowe powinny ściśle współpracować ze swoimi odpowiednikami w innych krajach.

Ochrona stabilności i zapobieganie kryzysom finansowym obejmują dwa elementy: regulacje ostrożnościowe (przepisy dotyczące instytucji finansowych) oraz nadzór ostrożnościowy (kontrolowanie, czy instytucje przestrzegają tych przepisów).

Regulacje ostrożnościowe opierają się na ogólnounijnych, w większości zharmonizowanych ramach regulacyjnych, za które odpowiadają w pierwszym rzędzie Komisja Europejska, Rada Unii Europejskiej i Parlament Europejski.

Za nadzór ostrożnościowy na szczeblu krajowym odpowiadają krajowe organy nadzoru. Koordynacja działań organów nadzoru i współpraca między nimi odbywa się w ramach nowych Europejskich Urzędów Nadzoru, ustanowionych 1 stycznia 2011 r. (EBC i krajowe banki centralne, które nie pełnią funkcji nadzorczych, są członkami Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego bez prawa głosu).

Regularne monitorowanie i ocena ryzyka systemowego na poziomie Unii Europejskiej są zadaniem nowo utworzonej Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego, która odpowiada za nadzór makroostrożnościowy w Unii.

Zarządzanie kryzysami i ich rozwiązywanie

W razie wystąpienia zakłóceń w działaniu rynków finansowych, pośredników finansowych lub infrastruktury finansowej, niezależnie od przyczyny, konieczna może się okazać interwencja władz.

Zarządzanie kryzysami

W ramach zarządzania kryzysem i przeciwdziałania zakłóceniom władze mogą podjąć następujące działania:

  • organy nadzoru mogą zalecić instytucji finansowej wezwanie akcjonariuszy do uzupełnienia jej kapitału lub przeprowadzenie reorganizacji;
  • banki centralne mogą podjąć działania na rzecz przywrócenia normalnej sytuacji płynnościowej na rynku pieniężnym lub zapewnienia sprawnego funkcjonowania infrastruktury rynkowej, np. systemów płatności;
  • rządy mogą zapewnić bankom refinansowanie lub wprowadzić przepisy nadzwyczajne.

Wprowadzone w Unii rozwiązania w dziedzinie zarządzania kryzysami mają zapewnić wymianę informacji i współpracę na podstawie określonych procedur między unijnymi organami nadzoru, bankami centralnymi i ministerstwami finansów. W czerwcu 2008 r. strony te podpisały porozumienie w sprawie współpracy w sytuacji kryzysu finansowego. Kolejne projekty legislacyjne zostaną przedstawione w późniejszym terminie.

Rozwiązywanie kryzysów

Rozwiązywanie kryzysów obejmuje postępowanie z niewypłacalnymi bankami i innymi instytucjami finansowymi oraz ochronę wierzycieli, zwłaszcza posiadaczy lokat bankowych. Jednak pojęcie to nie oznacza udzielania bankom pomocy finansowej. Rozwiązywanie kryzysów obejmuje:

  • opracowanie planów ratunkowych;
  • uzgadnianie zasad współfinansowania tych planów;
  • w razie potrzeby przeprowadzanie kontrolowanych upadłości;
  • opracowanie rozwiązań wykraczających poza minimalne wymagania unijne, np. systemów gwarantowania depozytów w celu ochrony posiadaczy lokat.

Skuteczność rozwiązań w dziedzinie zarządzania kryzysami i ich rozwiązywania na szczeblu unijnym poddaje się regularnie testom polegającym na symulacji kryzysu finansowego. Uzupełnieniem unijnych ram stabilności finansowej są rozwiązania krajowe obejmujące komitety stabilności finansowej, porozumienia i inne rodzaje formalnej i nieformalnej współpracy.

Rola Eurosystemu

Eurosystem na różne sposoby działa na rzecz sprawnego wdrażania przez właściwe organy krajowe zasad dotyczących nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i stabilności systemu finansowego. W szczególności prowadzi następujące działania:

  • monitorowanie i ocenę stabilności systemu finansowego strefy euro w ujęciu całościowym (nie na poziomie pojedynczych banków);
  • przedstawianie opinii w kwestiach regulacji finansowych i nadzoru finansowego omawianych na szczeblu unijnym i światowym;
  • rozpowszechnianie rozwiązań w dziedzinie zarządzania kryzysami w strefie euro i w całej Unii Europejskiej;
  • działanie na rzecz zacieśnienia współpracy między bankami centralnymi i organami nadzoru z krajów Unii Europejskiej.