31.1.2018   

HR

Službeni list Europske unije

C 34/17

2.1.

Minimalni zahtjev za prihvatljive obveze i regulatorni kapital (MREL) sastoji se od dva dijela: iznosa za pokriće gubitka i iznosa dokapitalizacije. Prijedlog izmjena Direktive za oporavak i sanaciju banaka (7) (BRRD) i Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu (8) (SRMR) daje mogućnost sanacijskom tijelu da uredi iznos dokapitalizacije MREL-a kako bi se na odgovarajući način odrazili rizici koji proizlaze iz poslovnog modela, modela financiranja i ukupnog rizika (9). To omogućava sanacijskom tijelu da uzme u obzir i vjerojatno smanjenje imovine i drugačiji profil rizika institucije nakon primjene alata za sanaciju i prilagodi iznos dokapitalizacije novoj manjoj bilanci.

Pored toga, ESB smatra da bi sanacijskom tijelu trebalo biti dopušteno da nakon savjetovanja s nadležnim tijelom prilagodi iznos dokapitalizacije MREL-a prema gore kako bi se utvrdila granica sigurnosti”. Ovaj mali zaštitni sloj osigurat će da grupa i subjekti koji proizađu iz sanacije imaju dovoljno sredstava za pokriće dodatnih neočekivanih gubitaka i nepredviđenih troškova koji mogu nastati u razdoblju nakon sanacije, koji mogu primjerice u konačnici proizaći iz vrednovanja ili koji mogu biti povezani s troškovima koji proizlaze iz provedbe plana reorganizacije poslovanja. Visinu te granice sigurnosti trebalo bi utvrditi za svaki pojedini slučaj, ovisno o planu sanacije za kreditnu instituciju.

2.2.

Prijedlog izmjena BRRD-a i SRMR-a dozvoljava sanacijskom tijelu davanje smjernica subjektu da postavi regulatorni kapital i prihvatljive obveze na razinu koja premašuje MREL kako bi se pokrili mogući dodatni gubici subjekta i osiguralo povjerenje tržišta u sanaciju (10). ESB preporučuje da se odustane od prijedloga smjernica za MREL jer se njima povećava složenost okvira, bez pružanja očitih pogodnosti. Prvo, smjernice za MREL mogu povećati ukupnu kalibraciju MREL-a, jer tržište može protumačiti smjernice kao zahtjev koji se uvijek treba poštovati. Ovlast sanacijskog tijela da pretvori smjernice za MREL, ako se dosljedno ne postupa u skladu s njima, u obvezujući zahtjev MREL-a (11) može osnažiti dojam tržišta da smjernice za MREL u biti doprinose povećanom zahtjevu MREL-a. Drugo, smjernice za MREL nisu potrebne da se podupre postupanje u skladu sa zahtjevom MREL-a, budući da se zahtjev za kombinirani zaštitni sloj već nalazi iznad zahtjeva MREL-a u prijedlogu Komisije. Treće, smjernice za MREL ne mogu se opravdati ciljem izbjegavanja ograničenja automatskog najvećeg raspodjeljivog iznosa (NRI) jer kršenje zahtjeva za kombinirani zaštitni sloj postavljena iznad zahtjeva MREL-a ne bi, u niti jednom slučaju, trebalo dovesti do neposrednih automatskih ograničenja raspodjela (12). Četvrto, ne čini se da su smjernice za MREL nužne za povećanje fleksibilnosti sanacijskog tijela, budući da se zahtjev MREL-a može prilagoditi prema potrebi, primjerice tako da se u obzir uzme predložena granica sigurnosti.

2.3.

Prema prijedlogu izmjena Direktive o kapitalnim zahtjevima (13) (CRD) (14), kreditne institucije neće ispuniti zahtjev za kombinirani zaštitni sloj ako nemaju dovoljno regulatornog kapitala i prihvatljivih obveza da istodobno ispune zahtjev za kombinirani zaštitni sloj, kapitalne zahtjeve i MREL. Budući da se zahtjev za kombinirani zaštitni sloj nalazi u redoslijedu iznad zahtjeva MREL-a (15) (prvi scenarij) i iznad kapitalnih zahtjeva (16) (drugi scenarij), ovlasti za rješavanje povrede zaštitnih slojeva moraju se prilagoditi ovisno o temeljnoj situaciji. Premda je sanacijsko tijelo u dobrom položaju da zahtijeva plan sanacije MREL-a u prvom scenariju, nadležno tijelo treba djelovati u skladu s CRD-om u drugom scenariju.

2.4.

Postupak rješavanja ili uklanjanja prepreka provedivosti sanacije zbog povrede zaštitnih slojeva koji su u redoslijedu iznad MREL-a (17) treba izmijeniti tako da uključuje savjetovanje nadležnog tijela, kao što je već propisano u odnosu na druge prepreke. Nadalje, sanacijska tijela trebaju imati više fleksibilnosti po pitanju rokova, kako bi se osiguralo da kreditna institucija ima dovoljno vremena, ako je potrebno, za razvijanje najprikladnije strategije za rješavanje povrede zaštitnih slojeva. Pored toga, ESB pozdravlja prijedlog Komisije kojim se omogućava sanacijskom tijelu da zatraži od institucije promjenu profila dospijeća instrumenata MREL-a kao dio mjera kojima se rješavaju prepreke provedivosti sanacije (18).

2.5.

ESB preporučuje da se u prijedlogu izmjena BRRD-a i SRMR-a pojasni da sanacijska tijela imaju zadaću nadzora razina raspoloživih instrumenata prihvatljivih u okviru MREL-a, kao i samog omjera MREL-a, uzimajući u obzir sve izračune o odbicima. Isto tako, potrebno je pojasniti da sanacijska tijela imaju zadaću nadziranja usklađenosti s MREL-om i obavještavanja nadležnog tijela o svim povredama i drugim odgovarajućim događajima koji mogu utjecati na sposobnost kreditne institucije da ispuni MREL ili smjernice za MREL.

2.6.

U slučaju povrede MREL-a koja se podudara s povredom kapitalnih zahtjeva, nadležno tijelo treba najprije rješavati povredu kapitalnih zahtjeva donošenjem odgovarajućih mjera, to jest nadzornih mjera ili upotrebom ovlasti rane intervencije uz savjetovanje sa sanacijskim tijelom. Ovo savjetovanje treba biti kratko radi osiguranja brze reakcije na povredu kapitalnih zahtjeva. Pored toga, kada provodi ovlasti za rješavanje povrede MREL-a, sanacijsko tijelo mora uzeti u obzir mjere koje je donijelo nadležno tijelo.

2.7.

Prema predloženim izmjenama Uredbe o kapitalnim zahtjevima (19) (CRR), rani otkup prihvatljivih obveza zahtijeva prethodno odobrenje radi izbjegavanja smanjenja obveza koje se mogu sanirati vlastitim sredstvima. Sanacijsko tijelo treba biti odgovorno za izdavanje takvog odobrenja, budući da je ujedno odgovorno i za određivanje MREL-a, kao i iznosa i kvalitete instrumenata koji će biti potrebni za odabranu sanacijsku strategiju (20).

Savjetovanje s nadležnim tijelom treba biti obvezno za sanacijsko tijelo u onim slučajevima kada kreditna institucija pretvara prihvatljive obveze MREL-a u instrument regulatornog kapitala kako bi se osigurala sukladnost s kapitalnim zahtjevima, jer odobrenje takve mjere može biti nužno za održavanje stanja kapitala institucije. Konačno, izmjenama treba pojasniti da se i na instrumente prihvatljivih obveza s preostalim dospijećem kraćim od jedne godine također primjenjuje zahtjev za prethodnim odobrenjem kad subjekt ili grupa u sanaciji povrijedi svoj MREL.

2.8.

ESB smatra korisnim prijedlog izmjena CRD-a kojim se određuje da se automatska ograničenja NRI-a ne primjenjuju na povrede zahtjeva za kombinirani zaštitni sloj do kojih je došlo uslijed nesposobnosti institucije da zamjeni obveze koje više ne ispunjavaju kriterij prihvatljivosti ili dospjelosti MREL-a (21). Ovo se izuzeće treba proširiti tako da uključi i situacije kada institucija povrijedi svoj zahtjev za kombinirani zaštitni sloj koji se nalazi iznad zahtjeva MREL-a (22) jer dolazi do smanjenja regulatornog kapitala, ali nema povrede zahtjeva za kombinirani zaštitni sloj koji se nalazi iznad kapitalnih zahtjeva. U takvoj situaciji, kreditna institucija može i dalje imati relativno visoku razinu regulatornog kapitala, koja bi, promatrana odvojeno od MREL-a, bila dovoljna za ispunjavanje njezinih zahtjeva regulatornog kapitala i njezinog zahtjeva za kombinirani zaštitni sloj.

2.9.

ESB preporučuje da predloženo izuzeće od primjene ograničenja NRI-a kada kreditna institucija nema dovoljno instrumenata MREL-a, ne bi trebalo ograničiti na razdoblje od šest mjeseci, budući da to ne mora biti dovoljna odgoda automatske primjene ograničenja NRI-a i stoga može dodatno pogoršati stres na tržištu financiranja, kada postoji potreba za izdavanjem novih instrumenata kapitala ili dužničkih instrumenata (23). Umjesto toga, izuzeće bi trebalo primjenjivati na razdoblje od dvanaest mjeseci, čime bi se omogućilo dodatno vrijeme da institucije izdaju prihvatljive instrumente MREL-a. To je posebno značajno jer instrumenti MREL-a općenito imaju kraća dospijeća od instrumenata regulatornog kapitala i stoga predstavljaju veće rizike refinanciranja, što se može podudarati s budućim stresom na tržištima financiranja.

2.10.

Unakrsno vlasništvo nad obvezama MREL-a među institucijama nije poželjno sa stajališta financijske stabilnosti. Radi sprječavanja dvostrukog obračunavanja i ograničavanja učinka širenja zaraze, pravila odbitka trebaju se primijeniti na sva držanja vanjskih obveza MREL-a, tj. izdanih subjektima izvan grupe u sanaciji, neovisno o vrsti kreditne institucije, a ne samo na GSV institucije. Metodu jednaku onoj koja je trenutno predložena za GSV institucije treba primjenjivati u odnosu na sve kreditne institucije, to jest učiniti odbitke od obveza prihvatljivih u okviru MREL-a i od regulatornog kapitala pomoću pristupa odgovarajućeg odbitka. Općenito, ostali aspekti pravila odbitaka trebaju biti u skladu s onim što je dogovoreno na međunarodnoj razini za TLAC, tj. u Dokumentu FSB-a o TLAC-u i okviru Bazel III (24), uključujući za bankovnih grupacija koje imaju više od jednog subjekta u sanaciji i grupe u sanaciji.

2.11.

Sa stajališta financijske stabilnosti, provedivost sanacije može biti smanjena ako se novi „nepovlašteni” nadređeni dužnički instrumenti, kao i podređeni dužnički instrumenti, nađu u rukama malih ulagatelja. Stoga bi se moglo razmisliti o jasnim i jednostavno razumljivim zahtjevima za objavljivanje podataka i drugim zaštitnim mjerama u svrhu podizanja razine svijesti ulagatelja o rizicima povezanim s takvim instrumentima. U istom smislu, može se preporučiti razmatranje mogućnosti da se zahtijeva minimalna nominalna vrijednost od najmanje 100 000 EUR po jedinici u odnosu na svaki instrument. Time bi se povećao prag ulaganja kao i razina svijesti ulagatelja, čime se ograničavaju izravna ulaganja malih ulagatelja. U odnosu na ta pitanja treba ustrajati na zajedničkom okviru na razini Unije kako bi se izbjeglo zauzimanje različitih pristupa u državama članicama, što bi dovelo do fragmentacije unutar tržišta Unije za te instrumente (25).

2.12.

Potrebno je pojasniti postupanje s grupama pomoću pristupa višestrukih točaka pristupanja. Kao prvo, definicija „grupe u sanaciji” treba isključiti društva kćeri u trećim zemljama koja su točke ulaska, jer će se s njima postupati odvojeno od ostatka grupe u slučaju sanacije (26). Kao drugo, u izmjenama treba pojasniti da se postupanje u skladu s MREL-om na razini subjekta u sanaciji mora postići na konsolidiranoj osnovi na razini grupe u sanaciji (27). Kao treće, predložena pravila o odbicima od prihvatljivih obveza primjenjivih na grupe koje se sanira pristupom višestrukih točaka pristupanja (28) treba u potpunosti odražavati dokument o TLAC-u u odnosu na dopuštene prilagodbe i dijelove formule.

3.1.

Jedan od ključnih čimbenika provedbe MREL-a specifičnog za određeni subjekt jest određivanje odgovarajućeg prijelaznog razdoblja. Moguća visoka razina manjkova MREL-a koja se može dogoditi po uvođenju novih usklađenih razina može predstavljati značajne izazove određenim kreditnim institucijama prilikom pravovremenog udovoljavanja tim zahtjevima u postojećem makroekonomskom okruženju. Stoga, ESB predlaže uvođenje odgovarajućeg minimalnog prijelaznog razdoblja za sve kreditne institucije, koje ne bi trebalo biti kraće od razdoblja koje se primjenjuje na GSV institucije u dokumentu za TLAC. Pored toga, sanacijskom tijelu treba biti omogućena fleksibilnost da odredi, za svaki pojedini slučaj, konačno razdoblje za postizanje sukladnosti koje je dulje od ovog usklađenog najkraćeg trajanja. ESB preporučuje da se razjasni da svako produljenje, preko najkraćeg prijelaznog razdoblja za određenu instituciju, treba biti utemeljeno na procjeni izazova pred kojim bi se takva institucija našla pri udovoljavanju zahtjevima MREL-a zbog ograničenog pristupa tržištu ili sposobnosti tržišta, ili sličnim ograničenjima u odgovarajućem makroekonomskom okruženju.

3.2.

Nadalje, ESB smatra korisnim uvođenje novih kriterija prihvatljivosti za instrumente prihvatljive u okviru MREL-a koji dovode kriterije prihvatljivosti MREL-a na razinu s kriterijima prihvatljivosti TLAC-a (29) i uvode dodatna obilježja koja poboljšavaju postojanost instrumenata prihvatljivih u okviru MREL-a (30). Ti će kriteriji pomoći osigurati kapacitet pokrića gubitaka MREL-a u trenutku sanacije. Međutim, dodatna obilježja koja prelaze kriterije prihvatljivosti TLAC-a mogu voditi do daljnjih manjkova, primjerice tako što obveze s klauzulama ubrzanja čine neprihvatljivima, što treba uzeti u obzir pri određivanju konačnog prijelaznog razdoblja za usklađivanje s MREL-om za svaki pojedini slučaj. Alternativno, prijedlog izmjena CRR-a moglo bi se preinačiti tako da se u njemu odredi da će se obveze koje su prethodno bile prihvatljive u okviru MREL-a, ali nisu u skladu s novim dodatnim obilježjima, smatrati „stečenim pravima”, što znači da će i dalje biti prihvatljive kao što su pod postojećim režimom. Ta bi stečena prava trebalo bi ukinuti tijekom razumnog vremenskog razdoblja.

3.3.

U pogledu zahtjeva da se obveze nastale instrumentima duga s ugrađenim izvedenicama moraju isključiti iz prihvatljivih obveza, potrebno je daljnje pojašnjenje pojma „ugrađene izvedenice”. To se možda može postići putem razvoja odgovarajućih regulatornih tehničkih standarda (31).

4.1.

Postoji znatno preklapanje između nadzornih mjera iz CRD-a (32), Uredbe o SSM-u (33) (SSMR) i mjera rane intervencije propisanih BRRD-om, kako u smislu sadržaja, tako i u odnosu na uvjete njihove primjene. To preklapanje stvara značajne izazove za praktičnu provedbu okvira rane intervencije, posebice u pogledu izostanka jasnoće u vezi s uvjetima za ranu intervenciju.

4.2.

Nadalje, ovlasti rane intervencije ESB-a moraju biti izvršene na temelju pojedinih nacionalnih zakona kojima se prenosi BRRD (34). Time se stvara neizvjesnost u pogledu dostupnih mjera i uvjeta za njihovu primjenu u svakoj od država članica.

4.3.

Stoga ESB preporučuje uklanjanje iz BRRD-a onih mjera rane intervencije koje su već dostupne u CRD-u i SSMR-u, kao i izmjenu SRMR-a na način da se u uredbi odredi pravna osnova za ovlasti rane intervencije ESB-a kako bi se potaknula njihova dosljedna primjena.

5.1.

Prijedlog izmjena BRRD-a dodjeljuje nove ovlasti za suspenziju obveza plaćanja i isporuke nadležnim tijelima i sanacijskim tijelima. Premda ESB općenito pozdravlja usklađivanje takvih ovlasti na razini Unije, ESB očekuje da se ove dalekosežne ovlasti izvršava samo u iznimnim okolnostima, ako je uopće moguće. Zbog svoje iznimne naravi i negativnog učinka na ugovore, alat za moratorij treba odabrati uz usku suradnju svih odgovarajućih tijela. ESB predlaže uvođenje postupka za dodjelu odgovornosti za moratorij bilo nadležnom ili sanacijskom tijelu, ovisno o tome je li moratorij određen prije ili nakon odluke „propada ili je vjerojatno da će propasti”. Takav postupak bi omogućio izbjegavanje određivanja uzastopnih moratorija. Samo iznimno, kada se radi o posebnim okolnostima i uz poštivanje načela proporcionalnosti, sanacijsko tijelo bi trebalo moći odrediti dodatni moratorij u cilju premošćivanja praznine od trenutka određivanja „propada ili je vjerojatno da će propasti” do poduzimanja mjera sanacije.

5.2.

Općenito, alat za moratorij prije sanacije trebao bi biti odvojen i neovisan od mjera rane intervencije. Osnovni cilj moratorija prije sanacije trebao bi biti sprječavanje ozbiljnog pogoršanja bilance kreditne institucije. Alat za moratorij prije sanacije posebice bi dao bi nadležnom tijelu dovoljno vremena da, prema potrebi, zaključi procjenu „propada ili je vjerojatno da će propasti”, uzimajući također u obzir vrijeme potrebno za donošenje takve formalne odluke koja zahtijeva i savjetovanje sa sanacijskim tijelom. Osim toga, moratorij pruža sanacijskom tijelu dodatno vrijeme da istodobno započne pripreme za obavljanje zadaća sanacije. Najdulje ukupno trajanje moratorija treba biti pet radnih dana, a to je ograničenje također nužno uzimajući u obzir ozbiljan utjecaj moratorija na prava vjerovnika. ESB upozorava da dulja razdoblja tijekom kojih je deponentima uskraćen pristup depozitima narušavaju povjerenje u bankovni sustav i mogu u konačnici stvoriti rizike za financijsku stabilnost.

5.3.

Učinkovit moratorij prije sanacije mora imati najširi mogući opseg kako bi omogućio pravovremenu reakciju na likvidnosne odljeve. Opća iznimka za osigurane depozite i potraživanja unutar sustava za naknadu štete ulagateljima treba biti zamijenjena ograničenim diskrecijskim izuzećima koja nadležno tijelo dodjeljuje kako bi se zadržao određen stupanj fleksibilnosti. Tim bi pristupom nadležno tijelo moglo, primjerice, omogućiti deponentima povlačenje ograničenog iznosa depozita svakog dana, u skladu s razinom zaštite utvrđenom Direktivom o sustavima osiguranja depozita (DGSD) (35), vodeći pritom računa o mogućim likvidnosnim i tehničkim ograničenjima. Treba uspostaviti određene zaštitne mjere za zaštitu prava deponenata, kao što je jasna obavijest o tome kada će se vratiti pristup depozitima. Konačno, treba procijeniti moguće posljedice na temelju DGSD-a, jer alat za moratorij prije sanacije ne bi bio od koristi ako bi se smatralo da će pokrenuti nedostupnost depozita prema DGSD-u.

5.4.

ESB preporučuje proširenje postojećih izuzeća od moratorija vezano uz infrastrukture financijskih tržišta (FMI), uključujući i središnje druge ugovorne strane, i na (a) središnji depozitorij vrijednosnih papira (CSD) trećih zemalja priznat od Europskog nadzornog tijela za vrijednosne papire i tržišta kapitala u skladu s Uredbom o središnjim depozitorijima vrijednosnih papira (36), i (b) platnim sustavima trećih zemalja na koje se primjenjuje sporazum o nadzornoj suradnji koji uključuje barem jednu središnju banku iz Europskog sustava središnjih banaka. Obustava kojom se zabranjuje sudioniku (kreditnoj instituciji) svako plaćanje prema FMI-u će de facto uzrokovati sudionikovu nemogućnost da nastavi ispunjavati svoje obveze po njihovom dospijeću. Time bi sudionikove obveze plaćanja prema FMI-u ostale neispunjene. Bez izuzeća za ovu vrstu plaćanja, postojala bi mogućnost da se moratorijem stvori i proširi sistemski rizik prije primjene zaštitnih mjera FMI-a (37).

5.5.

Predloženo usklađivanje ovlasti moratorija prije sanacije ne bi trebalo dovesti u pitanje druge ovlasti moratorija, kao što su primjerice nadzorne ili sudske ovlasti, uvedene na nacionalnoj razini u svrhu zaštite načela par condicio creditorum (jednakog postupanja prema vjerovnicima) nakon otvaranja postupka u slučaju nesolventnosti. Ako kreditna institucija ne uđe u postupak sanacije nakon što je određen moratorij, primjerice ako sanacijsko tijelo odluči da sanacija ne bi bila u javnom interesu, takvi nacionalni alati mogu ponovno postati bitni. Slična situacija može nastati ako subjekt koji propada postane nesolventan nakon primjene alata za sanaciju.

5.6.

Izuzeća u BRRD-u koja se odnose na središnje banke, uključujući i alat za moratorij prije sanacije, trebaju se proširiti na način da uključe i Banku za međunarodne namire (BIS). BIS-u su povjerene zadaće promicanja suradnje središnjih banaka, stvaranja dodatnih mogućnosti za međunarodne financijske operacije i djelovanja kao upravitelja ili posrednika u vezi s međunarodnim financijskim namirama. Stoga je prikladno da se prema BIS-u postupa na sličan način kao prema središnjoj banci prema BRRD-u.

5.7.

Potrebno je provesti daljnje procjene u odnosu na prepoznavanje alata za moratorij u zakonodavstvima trećih zemalja, osobito u slučajevima kada je mehanizam za prepoznavanje još nije uspostavljen. Posebnu pažnju potrebno je pružiti mogućim implikacijama alata za moratorij na svrhe Općeg protokola za zastoj sanacije (eng. Universal Resolution Stay Protocol) Udruženja međunarodnog tržišta izvedenih financijskih instrumenata (eng. International Swaps and Derivatives Association) iz 2015., koje samo poznaje kraće razdoblje zastoja, uz mogućnost uzdržavanja od primjene za nadležnosti koje naknadno izmijene trajanje zakonskog zastoja.

5.8.

Naposljetku, moguće posljedice zakonskih bonitetnih zahtjeva treba pažljivo procijeniti u odnosu na prijedlog trajanja alata za moratorij i predviđene obustave prava na raskid ili prava netiranja/prijeboja.