22.4.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 93/3

1.

El BCE subraya que las observaciones particulares formuladas en el presente dictamen deben entenderse sin perjuicio de posibles futuras aportaciones al debate europeo más amplio sobre la reforma del régimen europeo de supervisión (3), especialmente en el marco de las recomendaciones del grupo de expertos de alto nivel creado por la Comisión (4).

2.

El BCE ha manifestado en varias ocasiones (5) que la estructura actual de las Directivas 2006/48/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio (refundición) (6), y 2006/49/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, sobre la adecuación del capital de las empresas de inversión y las entidades de crédito (refundición) (7), no debería tenerse por el resultado definitivo deseable, sino más bien por un paso en un largo proceso destinado a crear, conforme a los principios y objetivos establecidos según el enfoque Lamfalussy, un conjunto de medidas de ejecución de nivel 2 directamente aplicable a las instituciones financieras en el seno de la Unión Europea. La Directiva 2006/48/CE recurre poco a la comitología y deja escaso margen a las medidas de ejecución (8). La aplicación del Acuerdo de Basilea II (9) ofrecía una oportunidad extraordinaria de revisar la Directiva 2006/48/CE en esa línea, pero no se aprovechó. Por tanto, queda aún mucho por hacer en el ámbito bancario para cosechar plenamente los beneficios del enfoque regulador Lamfalussy. Ello requeriría: i) limitar los actos jurídicos comunitarios de nivel 1 al establecimiento de principios marco que reflejaran las decisiones políticas básicas y las cuestiones sustantivas, y ii) reunir las disposiciones técnicas en uno o varios reglamentos, directamente aplicables, de nivel 2, los cuales, con un mayor recurso a la comitología, se convirtieran gradualmente en el principal cuerpo de normas técnicas aplicables a las entidades financieras de la UE. El BCE considera al respecto que la mayoría de los anexos técnicos de las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE deberían adoptarse directamente como medidas de nivel 2, y, en la medida compatible con la flexibilidad necesaria para la aplicación nacional, como reglamentos de la Comisión.

3.

El limitado recurso a medidas de ejecución de nivel 2 sustanciales y estructuradas que permiten las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE confiere un mayor papel a las directrices del nivel 3 del marco Lamfalussy. El BCE observa al respecto que la directiva propuesta introduce por primera vez en la Directiva 2006/48/CE referencias expresas a las directrices y recomendaciones del Comité de Supervisores Bancarios Europeos (CSBE) (10). El BCE reconoce totalmente la utilidad de estas directrices, la notable labor del CSBE en la convergencia de las normas y prácticas de supervisión, y la necesidad de velar por el cumplimiento de los Estados miembros. No obstante, por su naturaleza no vinculante, las directrices no garantizan la aplicación uniforme de la legislación comunitaria en los Estados miembros. Conforme a los principios de una mejor legislación (11), la legislación comunitaria debería evitar referencias expresas a estas directrices no vinculantes. El BCE recomienda en cambio que la directiva propuesta especifique las materias en las que se requiera la contribución del CSBE para mejorar la convergencia de las prácticas de supervisión. Además, conforme al enfoque Lamfalussy y lo recomendado en el apartado 2, y a fin de contribuir en mayor medida a la adopción de un marco jurídico armonizado a nivel de la UE, podría convenir, en ciertos casos, que el legislador comunitario convirtiera el contenido sustantivo de estas directrices no vinculantes de nivel 3 del CSBE en legislación comunitaria vinculante, sea de nivel 1 por el procedimiento de codecisión, sea en forma de medidas de ejecución de nivel 2 que adoptaría la Comisión en virtud de sus competencias de comitología y que se aplicarían uniformemente en los Estados miembros (12).

4.

El BCE entiende que varias de las modificaciones propuestas por la Comisión a las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE responden a las recientes turbulencias financieras, y que en el contexto actual era inconcebible reestructurar dichas directivas. El BCE opina sin embargo que someterlas a una revisión radical conforme a los principios antes descritos contribuiría en gran medida a mejorar la transparencia y la seguridad jurídica de la legislación bancaria comunitaria. La actual perturbación de los mercados pone además de relieve la importancia de contar con instrumentos jurídicos que puedan modificarse con facilidad para adaptarse a circunstancias cambiantes, como es el caso de las medidas de ejecución de nivel 2, y de reservar exclusivamente los principios marco a los rígidos actos de nivel 1, que tienden a ser más permanentes. El BCE insta al legislador de la UE, también en virtud de las conclusiones del grupo de expertos de alto nivel, a tener en cuenta las recomendaciones que anteceden.

5.

La Comisión ha propuesto recientemente dos proyectos de directivas de ejecución de disposiciones técnicas relativas a la gestión de riesgos (13). El BCE observa que algunas de estas disposiciones técnicas se refieren a la titulización y a los métodos empleados por las instituciones externas de evaluación del crédito. Aunque el BCE no formule ninguna observación particular sobre estas disposiciones en concreto, concuerda con la opinión de la Comisión sobre la secuencia temporal de las medidas de nivel 1 y de nivel 2 (14), según la cual: i) por regla general y en beneficio de la coherencia y seguridad jurídicas, las medidas de nivel 2 no deberían preceder a las de nivel 1 y correr así el riesgo de hurtar el debate sobre sus elementos sustanciales, y ii) la elaboración de las medidas de nivel 1 y de nivel 2 debería tener lugar en paralelo en la medida de lo posible. Esto facilitaría además el ejercicio por el BCE de su función consultiva, conforme al apartado 4 del artículo 105 del Tratado, respecto de las propuestas de actos comunitarios (incluidos los proyectos de medidas de ejecución de nivel 2).

6.

El BCE celebra en general el objetivo de la directiva propuesta, que es mejorar la gestión del riesgo y la liquidez en las entidades de crédito, inclusive en lo que respecta a las exposiciones interbancarias (15). Concretamente, el BCE comparte la opinión de la Comisión de que las exposiciones interbancarias plantean un riesgo importante, puesto que los bancos, aun regulados, pueden verse en situación de incumplimiento, y de que los grandes riesgos interbancarios deben gestionarse con suma prudencia (16).

7.

El BCE observa que la directiva propuesta introduce una exención respecto de «los activos que constituyan créditos u otras exposiciones frente a instituciones, a condición de que estas exposiciones … no se prolonguen más allá del siguiente día hábil y estén denominadas en la moneda del Estado miembro que haga uso de esta opción, siempre que esa moneda no sea el euro» (17). El BCE considera que esta disposición plantea dudas respecto del principio de igualdad de condiciones y que debería modificarse para garantizar la igualdad de trato entre los Estados miembros.

8.

Por otra parte, el BCE recomienda cautela al diseñar medidas sobre limitación del riesgo interbancario, pues las medidas que se propongan deben evitar que se obstaculice el debido flujo de liquidez en el mercado interbancario. Desde la perspectiva de la ejecución de la política monetaria, limitar el debido flujo de liquidez en el mercado interbancario, en particular en los plazos muy cortos de entre un día y una semana, no es deseable ni en circunstancias normales ni en la actual perturbación de los mercados financieros. En efecto, en circunstancias normales, las operaciones de las entidades de contrapartida del Eurosistema son esenciales para redistribuir la liquidez a corto plazo en el mercado, y, por tanto, no deberían restringirse, pues ello impediría la correcta conducción de los tipos de interés del mercado monetario a corto plazo hacia el tipo mínimo de puja de las operaciones principales de financiación del Eurosistema.

9.

Asimismo, el BCE subraya que tomar prestado a corto plazo no conlleva un riesgo análogo al de hacerlo a más largo plazo. Además, la calidad crediticia varía según las entidades de contrapartida. En cuanto a la propuesta de limitar la exposición interbancaria al 25 % de los fondos propios de la entidad de crédito o la cuantía de 150 millones de euros (18), al margen del plazo de vencimiento, un análisis cuantitativo interno del BCE indica que buena parte de los bancos habrían visto limitadas en un número considerable de operaciones su actividad crediticia a un día si el límite hubiera sido efectivo antes del comienzo de las perturbaciones de los mercados financieros en agosto de 2007. Esto constituye un cambio sustancial y no deseable respecto del actual marco jurídico de la UE, que permite a los Estados miembros excluir total o parcialmente a «los activos que constituyan créditos y otras exposiciones sobre entidades, con vencimiento igual o inferior a un año» de la aplicación de las normas sobre grandes exposiciones (19). Desde el punto de vista de la ejecución de la política monetaria, el BCE considera que la limitación propuesta restringiría el debido flujo de liquidez en el mercado interbancario y podría estorbar el buen funcionamiento del mercado monetario del euro. En este sentido, el BCE, aun subrayando que las entidades de crédito deben disponer de medidas de mitigación e instrumentos de control conformes con los requisitos establecidos en el anexo V de la Directiva 2006/48/CE a fin de afrontar posibles riesgos vinculados a la exposición interbancaria a muy corto plazo, celebraría no obstante que se excluyeran de la aplicación del régimen de grandes exposiciones los activos con un plazo de vencimiento muy corto, por ejemplo, una semana o menos. El BCE celebraría además que se hiciera un análisis a nivel de la UE del mercado monetario, y que, sobre la base de ese análisis, se considerara la posibilidad de introducir ciertas medidas como la exclusión de los activos con un plazo de vencimiento superior a una semana.

10.

En opinión del BCE, las modificaciones de la Directiva 2006/48/CE relativas al riesgo de liquidez (20), que ponen en práctica la labor desarrollada por el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (21) y el Comité de Supervisores Bancarios Europeos (CSBE) (22), son un paso necesario y bienvenido en vista de la importancia de la gestión del riesgo de liquidez puesta de manifiesto por las actuales turbulencias de los mercados. En este sentido, teniendo también en cuenta los posibles futuros trabajos de la Comisión, importa dar otras orientaciones sobre aspectos esenciales, como la definición y fijación de la tolerancia al riesgo (23) y la suficiencia de los colchones de liquidez (24). Habida cuenta de las responsabilidades de los bancos centrales en materia de estabilidad financiera, es preciso velar por que tengan un acceso apropiado a la información sobre los planes de financiación de contingencia de los bancos.

11.

El BCE observa que el CSBE, en su reciente asesoramiento técnico a la Comisión en materia de gestión del riesgo de liquidez (25), recomienda que los supervisores de grupos transfronterizos coordinen estrechamente su labor, especialmente mediante un mayor intercambio de información, y en particular en los colegios de supervisores, para entender mejor los perfiles de riesgo de liquidez de los grupos y evitar la duplicación innecesaria de requisitos. El CSBE propone que, cuando proceda, los supervisores examinen la posibilidad de delegar en los supervisores del país de origen las funciones relacionadas con la supervisión de la liquidez de las sucursales. Habida cuenta de los actuales trabajos sobre la gestión del riesgo de liquidez y las prácticas de concesión de liquidez (26), el BCE observa que una de las consecuencias de la unión económica y monetaria es que sólo al Estado miembro de origen compete supervisar la liquidez de las sucursales de entidades de crédito en la zona del euro. En el contexto de una futura revisión de la Directiva 2006/48/CE, los Estados miembros de origen y de acogida que han adoptado el euro podrían distinguirse de los Estados miembros que no lo han hecho. Cuando las autoridades competentes de los Estados miembros de origen y de acogida tengan diferente moneda, la sucursal podría someterse a las condiciones de liquidez del Estado miembro de acogida. Sin embargo, tal distinción ya no es relevante para las sucursales en la zona del euro, pues estas comparten balance con la oficina principal en la misma moneda y no precisan capital o fondos propios específicos. Además, los sistemas de garantía de depósitos establecidos y oficialmente reconocidos en un Estado miembro deben proteger a los depositantes en sucursales abiertas por entidades de crédito en otros Estados miembros.

12.

El BCE recomienda además modificar el artículo 41 de la Directiva 2006/48/CE, sobre la responsabilidad por las medidas resultantes de la aplicación de la política monetaria, de manera que se tenga en cuenta la existencia del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC).

13.

El BCE respalda la clarificación de las actuales obligaciones de coordinación e intercambio de información entre las autoridades encargadas de la estabilidad financiera en situaciones de urgencia, incluida la evolución adversa de los mercados financieros. Dicha clarificación es especialmente bienvenida por lo que se refiere al intercambio de información entre las autoridades supervisoras y los bancos centrales sobre grupos bancarios determinados.

14.

El BCE observa que, mientras que la Directiva 2006/48/CE dispone que no se impida a las autoridades supervisoras transmitir información a los bancos centrales, incluido el BCE (27), para el desempeño de sus funciones (28), la directiva propuesta dispone que, en una situación de urgencia conforme a la Directiva 2006/48/CE (29), los Estados miembros deben permitir a las autoridades supervisoras que transmitan información a los bancos centrales de la Comunidad. Tanto en situaciones de normalidad como de urgencia, la directiva propuesta dispone que la transmisión de información procede cuando la información afecta al desempeño de las funciones de los bancos centrales. El BCE celebra estas modificaciones, y en particular la introducción en la Directiva 2006/48/CE de una referencia expresa a la lista no exhaustiva de las funciones de los bancos centrales, que comprende la aplicación de la política monetaria, la supervisión de los sistemas de pago y de liquidación de valores, y la defensa de la estabilidad financiera, respecto de las cuales sería pertinente la transmisión de información. Además, el BCE formula las dos observaciones siguientes. Primero, aunque la referida lista menciona la «supervisión de los sistemas de pago y de liquidación de valores» (30), convendría añadir una referencia a los «sistemas de compensación» y emplear sistemáticamente el orden siguiente: «sistemas de pago, compensación y liquidación» en toda la Directiva 2006/48/CE. Segundo, la referencia a las funciones «legales» supone que tales funciones se han conferido por ley. Puesto que en algunos casos funciones tales como la de salvaguardar la estabilidad financiera pueden no haberse establecido por ley, debería suprimirse la expresión «legales».

15.

El BCE entiende que las modificaciones propuestas no pretenden cambiar el actual régimen de intercambio de información entre autoridades supervisoras y bancos centrales en situaciones de normalidad, sino mejorar dicho intercambio en situaciones de urgencia. El BCE considera que podría ser conveniente una mayor convergencia de la naturaleza de estas obligaciones a fin de evitar una no deseable asimetría entre la información disponible para los bancos centrales en situaciones de normalidad y en situaciones de urgencia (31). La experiencia de los bancos centrales del Eurosistema indica que hay importantes sinergias en materia de información entre las funciones de banca central y supervisión prudencial. Esto confirma la necesidad de reforzar la interacción entre las evaluaciones de la estabilidad financiera por los bancos centrales y la supervisión prudencial de instituciones financieras concretas (32). En la práctica, como el BCE ha manifestado en dictámenes anteriores (33), la supervisión de instituciones concretas debe beneficiarse del resultado de la evaluación de la estabilidad financiera por los bancos centrales, la cual a su vez debe contar también con la información aportada por los supervisores. Por ejemplo, en situaciones de normalidad las autoridades supervisoras deben comunicarse periódicamente con otros supervisores y bancos centrales, dentro y fuera de sus fronteras, para facilitar una cooperación eficaz en la supervisión y vigilancia de la gestión del riesgo de liquidez. Esta comunicación debe ser periódica en situaciones de normalidad, pero la naturaleza y frecuencia del intercambio de información debe adaptarse adecuadamente en tiempos de tensión (34).

16.

El BCE celebra la propuesta de reforzar las bases jurídicas de los colegios de supervisores (35). Se trata de un avance hacia la convergencia en supervisión y garantizaría la uniformidad entre los Estados miembros. Concretamente, el BCE considera que la utilización de colegios de supervisores mejoraría la cooperación en la supervisión ordinaria de los bancos transfronterizos, la evaluación de los riesgos para la estabilidad financiera y la coordinación de la gestión de crisis.

17.

El BCE respalda plenamente el objetivo, reafirmado en varias ocasiones por el Ecofin, de realzar la dimensión comunitaria del mandato de los supervisores nacionales, tal como se refleja en la directiva propuesta, teniendo en cuenta que las cuestiones de estabilidad financiera deben abordarse a nivel transfronterizo (36). En este sentido, el BCE celebra las disposiciones acerca de la toma en consideración de la posible incidencia de una decisión en la estabilidad de los sistemas financieros de los demás Estados miembros interesados. Por razones de coherencia, el BCE propone que se haga referencia siempre a la «posible incidencia» de una decisión, en lugar de a su «efecto» (37). El BCE considera además que, para la aplicación práctica de las disposiciones mencionadas, podría considerarse la posibilidad de establecer mecanismos de consulta con otros Estados miembros interesados análogos a los contenidos en otras directivas del sector financiero allí donde no pueda recurrirse con este fin a los colegios (38).

18.

Los objetivos de las medidas propuestas sobre requisitos de capital y gestión del riesgo en caso de titulización (39) incluyen en particular: i) el compromiso de los originadores y/o espónsores de mantener un «interés económico neto significativo» (40) en la titulización; ii) el requisito de que las entidades de crédito conozcan mejor los riesgos asumidos como inversores en titulizaciones; iii) la mejora de las prácticas de divulgación por las entidades de crédito como originadores o espónsores, y iv) el fortalecimiento por las autoridades competentes de las prácticas de supervisión respecto de las titulizaciones. El BCE apoya en general la introducción de las modificaciones propuestas, dirigidas a igualar los incentivos entre los participantes en el mercado de titulización (41). Al mismo tiempo, el BCE subraya la necesidad de disponer de un mercado secundario de titulización amplio, líquido y que funcione correctamente, en particular por lo que se refiere a la admisión de los bonos de titulización como activos de garantía en las operaciones de política monetaria.

En primer lugar, si la directiva propuesta se mantiene como acto de nivel 1 pese a las recomendaciones de los apartados 2 a 4 del presente dictamen, el BCE subraya la necesidad de: i) aclarar el ámbito de aplicación de las disposiciones mencionadas; ii) definir el concepto de «interés económico neto significativo», y iii) utilizar los términos de modo uniforme para incrementar la convergencia en su aplicación y evitar el arbitraje reglamentario. También debería considerarse la posibilidad de introducir requisitos de diligencia debida que distinguieran entre carteras de negociación y no negociación de las entidades de crédito, conforme a los horizontes de inversión respectivos, para evitar efectos potencialmente negativos en las actividades de creación de mercado.

En segundo lugar, el BCE observa que, si bien el mantenimiento de un interés económico significativo puede en teoría ser un fuerte mecanismo de igualación de incentivos, su aplicación práctica puede plantear dificultades (42). Por eso el BCE celebra el propósito de la Comisión de informar al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación y eficacia de las disposiciones propuestas a la vista de la evolución del mercado, teniendo en cuenta además la necesidad de restablecer el funcionamiento de los mercados de titulización. Asimismo, el BCE observa el considerando propuesto por el Consejo acerca de las medidas correctoras de los posibles desajustes entre las estructuras de titulización y la necesidad de asegurar la coherencia en toda la normativa pertinente del sector financiero (43).

En tercer lugar, el BCE consideraría útil proceder a un examen general de la terminología de titulización empleada tanto en la Directiva 2006/48/CE como en la directiva propuesta, a fin de ajustarla mejor a la terminología jurídica habitual y velar por una mayor seguridad jurídica (44).

Finalmente, es preciso investigar la interacción entre el requisito de mantener un interés económico neto significativo y los requisitos contables (45). En este contexto, el BCE considera útiles las orientaciones del Comité de normas internacionales de contabilidad (IASB) sobre la Norma internacional de información financiera (NIIF) 39 (46) y la publicación no 12 (47) del Comité permanente de interpretación (SIC) del IASB, para abordar la posible repercusión de las disposiciones relativas a titulización de la directiva propuesta en las normas sobre baja del balance y consolidación.

19.

El BCE recomienda que, cuando se haga referencia al BCE, al SEBC y a los bancos centrales nacionales del SEBC, se utilice una terminología acorde con las disposiciones del Tratado y los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales (en adelante, los «Estatutos del SEBC»), a fin de evitar que se consoliden conceptos obsoletos y facilitar la lectura de la Directiva.

20.

La Directiva 2006/48/CE se caracteriza por una serie de referencias cruzadas o en cascada que dificultan su comprensión y claridad (48). Además, ciertas referencias no están formuladas «de modo que el elemento central de la norma a la cual se quiere hacer referencia pueda comprenderse sin tener que consultar esa norma» (49). Esta mala práctica persiste en la directiva propuesta (50). El BCE recomienda, también en beneficio de la seguridad jurídica y la transparencia, modificar la redacción de estas disposiciones de manera que puedan leerse y entenderse sin consultar otras disposiciones de la Directiva 2006/48/CE.

21.

La Directiva 2006/48/CE hace referencia a «otras autoridades públicas encargadas de la supervisión de los sistemas de pago» (51). El BCE ha observado sistemáticamente en varias ocasiones que el apartado 2 del artículo 105 del Tratado y el artículo 3.1 de los Estatutos del SEBC son el fundamento jurídico de la función de vigilancia propia del Eurosistema, que resulta además del artículo 22 de los Estatutos del SEBC (52). El BCE considera que el apartado 2 del artículo 105 del Tratado y el artículo 3.1 de los Estatutos del SEBC excluyen la injerencia en las funciones de vigilancia propias del Eurosistema de cualesquiera organismos comunitarios o nacionales que no sean un banco central actuando en el marco del SEBC o del Eurosistema (53). Por tanto, conforme a la posición formulada respecto de otras disposiciones comunitarias (54), el BCE recomienda que se suprima la mencionada referencia (55).

22.

Las actividades de compensación, liquidación y custodia provocan un tipo específico de exposición que no debería tratarse igual que la exposición derivada de la actividad ordinaria de crédito interbancario. El motivo principal es que estas exposiciones tienen un plazo de vencimiento muy corto, normalmente no superior a un día, y escapan al control de las entidades interesadas, pues son sobre todo resultado de la actividad de los clientes. Aunque debe disponerse de medidas adecuadas de reducción y vigilancia de riesgos que permitan hacer frente a los posibles riesgos vinculados con estas actividades, el BCE apoya la exención introducida al respecto en la directiva propuesta (56). En el anexo figuran propuestas de redacción que clarifican esta exención.