1.2.2013   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 30/6

1.1

Ehdotettu YVM-asetus vastaa euroalueen huippukokouksessa 29 päivänä kesäkuuta 2012 kokoontuneiden valtioiden ja hallitusten päämiesten pyyntöön esittää ehdotuksia YVM:ksi (3). EKP suhtautuu yleisesti ottaen myönteisesti tällaisiin ehdotuksiin, jotka ovat linjassa Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan 26 päivänä kesäkuuta 2012 laatiman selvityksen (4) keskeisten löydösten ja Eurooppa-neuvoston 29 päivänä kesäkuuta ja 18 päivänä lokakuuta 2012 tekemien päätelmien kanssa. Jotta saadaan katkaistua tiettyjen euroalueen jäsenvaltioiden pankkien ja valtion väliset haitalliset linkit ja käännettyä meneillään oleva euroalueen finanssimarkkinoiden hajanaistumisprosessi, on talous- ja rahaliiton perustaa vahvistettava merkittävästi.

1.2

YVM:n perustaminen merkitsisi kaikkia osallistuvia jäsenvaltioita koskevaa riippumatonta ja yhtenäistä valvontaa, mikä myötävaikuttaisi luottamuksen palauttamiseen pankkisektoriin ja pankkienvälisen luotonannon sekä rajatylittävän luottovirtauksen elvyttämiseen ja perustuisi järjestelmään, johon kuuluvat sekä EKP että kansalliset valvontaviranomaiset. YVM edistäisi myös rahoituspalvelujen yhteisen sääntökirjan tehokasta soveltamista sekä valvontamenettelyjen ja -käytäntöjen yhdenmukaistamista, koska se poistaisi kansalliset vääristymät ja edustaisi paremmin yhdentyneen valuutta-alueen tarpeita. EKP on valmis suorittamaan ehdotetussa YVM-asetuksessa sille osoitetut luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvät uudet tehtävät. EKP katsoo, että perussopimuksen 127 artiklan 6 kohta luo asianmukaisen oikeudellisen perustan erityisten valvontatehtävien antamiseksi EKP:lle nopeasti ja tehokkaasti.

1.3

EKP tukee talous- ja rahaliittoa sekä yhdennettyä rahoituskehystä koskevan Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan väliraportin päätelmiä (5). Se huomauttaa tässä yhteydessä, että Eurooppa-neuvosto on pyytänyt kansallisten kriisinratkaisujärjestelmien (6) ja talletusten vakuusjärjestelmien (7) yhdenmukaistamista koskevien säännösten sekä pääomavaatimuksia koskevien ehdotusten nopeaa hyväksymistä vuoden 2012 loppuun mennessä (8); mikä tukisi YVM:n täytäntöönpanoa. Lisäksi väliraportissa korostettiin, että yhdennetty rahoituskehys ei ole mahdollinen ilman etenemistä kohti integroidumpaa finanssi- ja talouspolitiikkaa, sekä painotettiin myös tarvetta edetä kohti yhtenäistä kriisinratkaisumekanismia. Jotta voidaan saavuttaa hyvin toimiva finanssimarkkinaunioni, EKP pitää tällaista yhtenäistä kriisinratkaisumekanismia, jonka keskiössä on eurooppalainen kriisinratkaisuviranomainen, välttämätömänä lisänä YVM:lle. Tästä syystä tällainen mekanismi olisi perustettava tai ainakin sen perustamiselle olisi annettava selkeä määräaika siihen mennessä, kun EKP ottaa hoitaakseen valvontavastuunsa kokonaisuudessaan eli jäljempänä mainitun siirtymäajan loppuun mennessä.

1.4

EKP:n katsoo, että ehdotetussa YVM-asetuksessa olisi noudatettava seuraavia pääperiaatteita. Ensinnäkin EKP:n tulisi voida suorittaa sille YVM:ssä osoitetut tehtävät tehokkaasti ja tiukkalinjaisesti ilman, että tästä voi aiheutua vaaraa sen maineelle. Toiseksi EKP:n tulisi jatkossakin olla riippumaton suorittaessaan tehtäviään. Kolmanneksi EKP:n uusien, valvontaa koskevien tehtävien ja sille perussopimuksessa osoitettujen rahapoliittisten tehtävien välillä tulisi olla tiukka erottelu. Neljänneksi EKP:lla tulisi olla täysi mahdollisuus hyötyä kansallisten valvontaviranomaisten tiedosta, ammattitaidosta ja toiminallisista resursseista. Viidenneksi YVM:n tulisi toimia tavalla, joka on yhdenmukainen rahoituspalvelujen sisämarkkinoita tukevien periaatteiden kanssa ja vastaa täysin rahoituspalvelujen yhteistä sääntökirjaa. Tässä yhteydessä EKP suhtautuu myönteisesti myös mahdollisuuteen ottaa euroalueen ulkopuoliset jäsenvaltiot mukaan YVM:ään sen varmistamiseksi, että valvontakäytäntöjä yhdenmukaistetaan entistä laajemmin Euroopan unionissa, mikä vahvistaisi myös sisämarkkinoita. Kuudenneksi EKP on valmis noudattamaan valvontatehtävissä korkeimpia mahdollisia vastuuvelvollisuutta koskevia vaatimuksia.

1.5

Ensinnäkin, jotta YVM voisi suorittaa valvonnan tehokkaasti, ehdotetussa YVM-asetuksessa annetaan EKP:lle erityisiä valvontatehtäviä sekä näihin liittyvät tarpeelliset valvonta- ja tutkintavaltuudet sekä suora pääsy tietoihin. Tämä on oleellista sen varmistamiseksi, että YVM suorittaa tehtävänsä tehokkaasti. EKP suhtautuu myönteisesti siihen, että kaikki luttolaitokset kuuluvat YVM:ään. Tämä on tärkeää, jotta säilytetään tasapuoliset toimintamahdollisuudet pankkien välillä ja vältetään pankkijärjestelmän segmentoitumista. Lopuksi EKP suhtautuu myönteisesti myös ehdotukseen antaa EKP:lle makrovakausvalvontaan liittyviä valvontavaltuuksia, sillä näiden valtuuksien avulla EKP voisi koordinoida makro- ja mikrovakauden valvontaan liittyvän poliitiikan käyttöä. EKP panee myös merkille, että ehdotetun YVM-asetuksen mukaan EKP:n tulisi suorittaessaan valvontatehtäviään suojella luottolaitosten toiminnan turvallisuutta ja vakautta sekä rahoitusjärjestelmän vakautta (9), mikä viittaa siihen, että sen tehtäviin liittyy myös makrovakausvalvonnallisia piirteitä. EKP:n näkemyksen mukaan ehdotetussa YVM-asetuksessa tulisi mahdollistaa unionin oikeudessa säädettyjen makrovakausvälineiden aktivointi, joko EKP:n tai kansallisten viranomaisten aloitteesta. Koska kansallisilla viranomaisilla on vastuu finanssimarkkinoiden vakaudesta, ja ne ovat erityisen lähellä talouttaan ja rahoitusjärjestelmäänsä sekä tuntevat ne hyvin (10), niillä tulisi olla käytössään riittävät työkalut puuttuakseen makrovakauteen liittyviin riskeihin, jotka liittyvät osallistuvien jäsenvaltioiden erityistilanteisiin; tämä ei kuitenkaan saa rajoittaa YVM:n toimintamahdollisuuksia torjua kyseiset riskit tehokkaasti. Koska on tärkeää erotella toiminnallisesti makro- ja mikrovakauden valvonta sekä rahoitusjärjestelmän vakauden ylläpitämistä koskeva EKP:n neuvoston vastuu, YVM:n rakenteeseen olisi otettava mukaan erityismenettelyjä, jotka mahdollistaisivat EKP:n neuvoston osallistumisen EKP:n makrovakauden ohjauskeinoja koskevaan päätöksentekoon.

1.6

Toiseksi EKP:n tulee suorittaa ehdotetussa YVM-asetuksessa sille osoiteut tehtävät, rajoittamatta EKPJ:lle perussopimuksen 127 artiklassa määriteltyjä tavoitteita (11). EKP pitää huolen siitä, että sen toiminta YVM:ssä ei vaikuta perussopimuksessa sekä Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännössä (jäljempänä ’EKPJ:n perussääntö’) EKP:lle osoitettujen tehtävien suorittamiseen eikä vaaranna sen institutionaalista asemaa. Perussopimuksen ja EKPJ:n perussäännön mukaan (12), EKP on täysin riippumaton suorittaessaan tehtäviään (13), joihin kuuluvat myös perussopimuksen 127 artiklan 6 kohdan nojalla sille mahdollisesti annettavat valvontatehtävät. Perussopimuksen vaatimusta EKP:n riippumattomuudesta sovelletaan koko EKP:hen instituutiona ja siten se kattaa EKP:n elimet, kuten valvontaelimen ja sen jäsenet näiden suorittaessa ehdotetussa YVM-asetuksessa niille annettuja tehtäviä. EKP:n riippumattomuus käsittää myös vastikään hyväksytyissä Baselin pankkivalvontakomitean suosituksissa ”Core Principles for Effective Banking Supervision” (14) (jäljempänä ’Core Principles -suositukset’) tarkoitetun valvojien toiminnallisen riippumattomuuden.

1.7

Toinen Core Principles-suosituksiin liittyvä valvonnan tehokkuuden turvaamiseen liittyvä aspekti on valvojien riittävä oikeudellinen suojelu niiden suorittaessa yleistä etua suojaavaa toimintaa. Tässä yhteydessä EKP panee merkille useissa jäsenvaltioissa ja maailmanlaajuisesti vaikuttavat normatiiviset suuntaukset ja oikeuskäytännön, joilla pyritään rajoittamaan valvojien vastuuta. EKP katsoo, että EKP:n, kansallisten toimivaltaisten viranomaisten ja näiden molempien henkilöstön vastuun tulisi rajoittua tekoihin, jotka on aiheutettu tahallisesti tai törkeälle huolimattomuudella. Ensinnäkin tämä rajoitus mukailisi kasvavassa määrässä jäsenvaltioita sekä monissa tärkeissä maailman finanssikeskuksissa voimassa olevan kansallisen pankkivalvontalainsäädännön yleisiä periaatteita, joilla pyritään rajoittamaan valvojan vastuuta. Toiseksi se olisi yhdenmukainen Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa, jonka mukaan vastuu rajoittuu riittävän ilmeiseen rikkomiseen. Kolmanneksi tämä säännös saattaisi unionin linjaan sen Core Principles -suosituksilla saavutetun maailmanlaajuisen yhteisymmärryksen kanssa, jonka mukaan valvontaa koskevan lainsäädännön on suojeltava valvojaa ja sen henkilöstöä kanteilta, jotka koskevat näiden vilpittömässä mielessä työtehtäviään suorittaesssaan toteuttamiin tekoihin tai laiminlyönteihin sekä kustannuksilta, jotka aiheutuvat tällaisten tekojen tai laiminlyöntien puolustamisesta oikeudessa; tällä pyritään parantamaan valvojan asemaa suhteessa valvottaviin (15). Neljänneksi tällainen maailmanlaajuinen yhteisymmärrys perustuu valvontatehtävien monimutkaisuuteen. Valvontaviranomaisten velvollisuutena on suojella useita eri intressejä hyvin toimivassa pankkijärjestelmässä ja finanssiärjestelmässä kokonaisuutena. Valvontaviranomaisten tulee lisäksi noudattaa toiminnassaan tiukkoja määräaikoja, erityisesti kriisiaikoina. Viidenneksi useilla eri lainkäyttöalueilla toimivan YVM:n vastuuperusteiden selkiyttäminen i) yhdenmukaistaisi vastuuperusteita YVM:ssä, ii) parantaisi YVM:n toimintamahdollisuuksia, sillä liian ankarat ja hajautetut vastuuperusteet voisivat YVM:n monimutkaisessa rakenteessa heikentää YVM-valvontaviranomaisen halua toteuttaa tarvittavat toimenpiteet ja iii) rajoittaisi YVM-viranomaisen väitettyyn vastuuseen teosta tai laiminlyönnistä perustuvien spekulatiivisten oikeuskeinojen käyttöä.

1.8

Kolmanneksi on välttämätöntä erottaa tiukasti toisistaan EKP:n rahapolitiikka ja sille annetut valvontatehtävät mahdollisten eturistiriitojen ehkäisemiseksi ja näiden tehtävien suorittamisen vaatiman riippumattoman päätöksenteon varmistamiseksi; samalla on varmistettava, että noudatetaan EKPJ:n institutionaalisia rakenteita. Jotta voidaan varmistua näiden tehtävien välisestä erottelusta ja samanaikaisesti hyötyä synenergioista koko organisaation tasolla, tarvitaan asianmukainen hallintorakenne. Tältä osin tulisi varmistaa, että – ehdotetun YVM-asetuksen mukaisesti ja perussopimuksen puitteissa – uusi valvontaelin muodostaa EKP:n valvontatoiminnan ytimen. Osallistuvien jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten valvontatoiminnasta vastaavien johtajien lisäksi valvontaelimeen tulisi tarkkailijoina myös kuulua niiden kansallisten keskuspankkien edustajia, jotka kansallisen lain mukaan suorittavat valvontatoimintoja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten ohella. Valvontaelimellä olisi myös oltava käytössään tarvittavat työkalut ja ammattitaito sen tehtävien tehokkaaksi suorittamiseksi; tämä ei kuitenkaan saa loukata EKP:n päätöksentekoelinten perussäännön mukaisia perimmäisiä velvollisuuksia. Valvontaelimen toimintarakenteessa olisi varmistettava kaikkien osallistuvien jäsenvaltioiden kansallisten toimivaltaisten viranomaisten edustajien osallistumisen tasapuolinen kohtelu, EKP:n kanssa tiiviiseen yhteistyöhön ryhtyneet jäsenvaltiot mukaan lukien. Varmistaakseen riittävän erottelun rahapolitiikkaa ja valvontatehtäviä tukevien toimintojen välillä, EKP tulee laatimaan asianmukaiset sisäiset säännöt ja menettelyt ja ottaa tässä laadinnassa huomioon myös useiden, jo valvontatehtäviä suorittavien kansallisten keskuspankkien kokemukset.

1.9

Neljänneksi on oleellista, että YVM voi hyötyä kansallisten valvojien ammattitaidosta ja resursseista, kun se suorittaa uusia valvontatetäviä. Kattava laadullinen tieto ja konsolidoitu tieto luottolaitoksista on välttämätöntä, samoin kuin luotettava määrällinen tieto. YVM tulee asianmukaisten hajauttamismenettelyjen avulla hyötymään siitä, että kansalliset valvojat ovat lähellä valvottavia yhteisöjä; samalla YVM varmistaa valvontajärjestelmän yhtenäisyyden, päällekkäisyyksien välttämisen ja valvonnan kannalta tarvittava jatkuvuuden ja yhdenmukaisuuden osallistuvissa jäsenvaltioissa. Tässä yhteydessä YVM-asetuksessa olisi selkiytettävä paremmin käytännön järjestelyt valvontatehtävien hajauttamiseksi YVM:ssä, erityisesti olisi vahvistettava tiettyjä perustavanlaatuisia organisationaalisia periaatteita. Siinä olisi erityisesti täsmennettävä, että EKP:llä tulisi olla mahdollisuus turvautua kansallisiin toimivaltaisiin viranomaisiin suorittaessaan valvontatehtäviään, erityisesti kun kyseessä on sellainen luttolaitos, jonka merkitys taloudelle, finanssialalle tai vakavaraisuudelle on vähäinen; tämä ei saisi kuitenkaan rajoittaa EKP:n oikeutta antaa neuvoja ja ohjeita tai tarvittaessa ottaa hoitaakseen kansallisten viranomaisten tehtäviä. Ehdotetussa YVM-asetuksessa tulisi lisäksi luoda asianmukainen perusta valvontatehtävien tehokkaalle kohdentamiselle YVM:ssä, kansallisten toimivaltaisten viranomaisten antamia valvontapäätöksiä koskevat ilmoitusmenettelyt mukaan lukien. Tästä syystä EKP:n tulisi yhteistyössä YVM:ään osallistuvien kansallisten toimivaltaisten viranomaisten kanssa tarkentaa hajauttamisen kriteereitä ja mekanismeja YVM:ssä niissä yksityiskohtaisissa säännöissä, joita tämän kehyksen täytäntöönpano vaatii sen lisäksi, että ehdotettuun YVM-asetukseen tulisi lisätä valvontatehtävien kohdentamista koskevat tarkemmat säännöt. Olisi erityisen tärkeää, että valvontatoimien kohteena oleva luottolaitos voisi selkeästi tunnistaa asianomaisen vastuuviranomaisensa näiden sääntöjen perusteella. EKP:n ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten täytyy lisäksi, organisationaalisen riippumattomuutensa mukaisesti, voida päättää tarvitsemiensa resurssien määrä tehtäviensä täytäntöönpanemiseksi YVM:ssä. Lopuksi on tärkeää varmistaa, että EKP:n viimesijainen vastuu valvonnasta YVM:ssä saa tuekseen vastaavat, koko YVM:ää ja valvottavia yhteisöjä koskevat kontrollivaltuudet sekä erittäin tiiviit yhteistyöjärjestelyt kansallisten toimivaltaisten viranomaisten kanssa, kriisitilanteita ja riittävää tiedonkulkua koskevat tarkat säännöt mukaan luettuina. Tästä syystä olisi luotava tehokkaat järjestelyt tiedonkululle YVM:ssä, jolla ehkäistäisiin myös luottolaitosten raportointivelvollisuuksien päällekkäisyyttä.

1.10

Viidenneksi ehdotetulla YVM- ja EPV-asetuksilla täytyy varmistaa, että uusi valvontarakenne on yhdenmukainen sisämarkkinoiden kanssa. Seuraavat kaksi pääpiirrettä voivat auttaa tämän tavoitteen saavuttamisessa. Ensinnäkin ehdotetussa YVM-asetuksessa tulisi mahdollistaa, että jäsenvaltiot, jotka haluavat osallistua YVM:ään, voivat osallistua asianmukaisiin tiivin yhteistyön mekanismeihin; lisäksi olisi varmistettava, että nämä jäsenvaltiot voivat täysin osallistua valvontaelimen toimintoihin tasapuolisesti euroalueen jäsenvaltioiden kanssa eli samoin oikeuksin ja velvollisuuksin. Toiseksi antamalla EKP:lle euroalueen jäsenvaltioiden luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvät tehtävät, luodaan uusi institutionaalinen rakenne, joka saattaa edellyttää muutoksia Euroopan pankkivalvontaviranomaisen (EPV) hallintoon. Ehdotetussa EPV-asetuksessa olisi säädettävä tarpeellisista muutoksista EPV:n hallintorakenteeseen ja toimivaltuuksiin; erityisesti tulisi säätää kansallisten valvontaviranomaisten ja EKP:n välisestä tasapuolisesta kohtelusta sekä samalla suojella EKP:n riippumattomuutta. EKP jatkaa edustustaan EPV:n hallintoneuvostossa asetuksessa (EU) N:o 1093/2010 asetettujen ehtojen (16) mukaisesti. Kun otetaan lisäksi huomioon EKP:n uusi keskeinen rooli YVM:ssä, EKP tulee – rajoittamatta kuitenkaan kansallisille toimivaltaisille viranomaisille jääviä valvontatehtäviä – varmistamaan, että YVM:ään osallistuvat kansalliset toimivaltaiset viranomaiset toimivat keskenään johdonmukaisesti EPV:n päätöksentekoelimissä asioissa, jotka kuuluvat EKP:n valvontatehtävien alaan, toimialan erityisten sääntöjen laatiminen mukaan luettuna. Lopuksi olisi hyvä kehittää asianmukaisia järjestelyjä jäsenvaltioiden, jotka eivät osallistu YVM:ään, ja YVM:n välisen sujuvan yhteistyön varmistamiseksi.

1.11

Kuudenneksi demokraattinen vastuuvelvollisuus on välttämätön vastapaino riippumattomuudelle. EKP:hen sovelletaan jo vastuu- ja raportointivelvollisuuksia, jotka olisi myös säilytettävä täysimääräisinä sen nykyisten tehtävien osalta. EKP panee merkille, että ehdotetulla YVM-asetuksella tullaan perustamaan samanlaiset velvollisuudet sen uusia valvontatehtäviä silmällä pitäen. Nämä persussäännön mukaiset velvollisuudet muodostavat perustan, jonka lisäksi olisi vahvistettava asianmukaiset erillliset lisävastuuvelvollisuudet, joiden olisi oltava myös Core Principles -suositusten mukaiset. Näissä vastuuvelvollisuusmekanismeissa olisi otettava huomioon seuraavat seikat. Ensinnäkin niissä olisi kunnioitettava EKP:n riippumattomuutta. Toiseksi vastuuvelvollisuutta olisi sovellettava tasoon, jolla päätökset tehdään ja pannaan täytäntöön. Vastuuvelvollisuusmekanismit tulisi siksi suunnitella ensisijaisesti Euroopan tasolla sekä tarvittaessa valvontaelimen puheenjohtajan tai jäsenten ja kansallisten parlamenttien välisellä satunnaisella mielipiteidenvaihdolla, rajoittamatta kuitenkaan jo olemassaolevia kansallisten valvojien vastuuvelvollisuusjärjestelyjä, jotka soveltuvat myös kansallisten valvojien niihin valvontatehtäviin, joita ei ole annettu YVM:lle. Kolmanneksi olisi perustettava vankat mekanismit valvontatiedon luottamuksellisuuden turvaamiseksi.