22.4.2009   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 93/3

1.

ECB zdůrazňuje, že konkrétní připomínky obsažené v tomto stanovisku nejsou závazné pro případné budoucí příspěvky k širší evropské debatě o reformě evropského režimu dohledu (3), zejména v souvislosti s doporučeními expertní skupiny na vysoké úrovni, kterou zřídila Komise (4).

2.

ECB již několikrát vyjádřila názor (5), že stávající struktura směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/48/ES ze dne 14. června 2006 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o jejím výkonu (přepracované znění) (6) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/49/ES ze dne 14. června 2006 o kapitálové přiměřenosti investičních podniků a úvěrových institucí (přepracované znění) (7) by neměla být považována za konečné uspokojivé řešení, nýbrž za jeden z kroků v dlouhodobém procesu vedoucím k vytvoření přímo použitelného souboru prováděcích opatření 2. úrovně pro finanční instituce v rámci Evropské unie v souladu se zásadami a cíli Lamfalussyho přístupu. Směrnice 2006/48/ES jen v omezené míře předvídá použití postupu projednávání ve výborech a ponechává jen omezený prostor pro přijetí prováděcích opatření (8). Provádění Basilejské dohody II (9) nabídlo jedinečnou příležitost revidovat směrnici 2006/48/ES v tomto duchu, ale tato příležitost nebyla využita. V oblasti bankovnictví je tak třeba ještě hodně udělat pro to, aby byl plně využit přínos Lamfalussyho přístupu. Tento proces by vyžadoval: i) omezení právních aktů Společenství 1. úrovně na rámcové zásady odrážející základní politická rozhodnutí a podstatné otázky a ii) sloučení ustanovení technického charakteru do jednoho či několika přímo použitelných nařízení 2. úrovně, které by se při zvýšeném využití postupu projednávání ve výborech staly hlavním souborem technických norem platných pro finanční instituce EU. V této souvislosti ECB zastává názor, že většina technických příloh směrnice 2006/48/ES a směrnice 2006/49/ES by měla být přijata přímo jako opatření 2. úrovně a, pokud by to bylo v souladu s potřebnou flexibilitou při jejich provádění na vnitrostátní úrovni, tak jako nařízení Komise.

3.

Vzhledem k tomu, že možnosti přijmout podstatná a strukturovaná prováděcí opatření 2. úrovně jsou v souvislosti se směrnicí 2006/48/ES a směrnicí 2006/49/ES omezené, nabývají na významu pokyny na 3. úrovni Lamfalussyho rámce. V této souvislosti si ECB všímá, že navrhovanou směrnicí se do směrnice 2006/48/ES poprvé zavádí výslovné odkazy na pokyny a doporučení Evropského výboru orgánů bankovního dohledu (Committee of European Banking Supervisors - CEBS) (10). ECB plně uznává přínos těchto pokynů, důležitou práci, kterou CEBS vykonává při sbližování standardů a postupů v oblasti dohledu, jakož i potřebu zajistit jejich dodržování ze strany členských států. Tyto pokyny však vzhledem ke své nezávazné povaze nezaručují harmonizované uplatňování právních předpisů Společenství ve všech členských státech. V souladu se zásadami iniciativy „zlepšení právní úpravy“ (11) by se neměly odkazy na takové nezávazné pokyny v právních předpisech Společenství používat. ECB namísto toho doporučuje, aby navrhovaná směrnice stanovila oblasti, v nichž má CEBS přispívat k posílení sbližování postupů v oblasti dohledu. Navíc v souladu s Lamfalussyho přístupem a doporučením uvedeným v odstavci 2 a s cílem dále přispět k přijetí harmonizovaného právního rámce na úrovni EU by v některých případech mohlo být vhodné, aby zákonodárné orgány Společenství převedly hmotný obsah těchto nezávazných pokynů CEBS na 3. úrovni do závazných právních předpisů Společenství, a to buď na 1. úrovni v rámci postupu spolurozhodování nebo v podobě prováděcích opatření 2. úrovně, které by přijala Komise na základě svých pravomocí v rámci postupu projednávání ve výborech a které by se uplatňovaly jednotně ve všech členských státech (12).

4.

ECB chápe, že podnětem pro řadu změn, které Komise navrhuje provést ve směrnici 2006/48/ES a směrnici 2006/49/ES, byly nedávné finanční turbulence a že restrukturalizace těchto směrnic nebyla za daných okolností myslitelná. ECB se nicméně domnívá, že zásadní revize těchto směrnic v souladu se zásadami, které byly uvedeny výše, by významně přispěla ke zvýšení právní jistoty a transparentnosti právních předpisů Společenství v oblasti bankovnictví. Při současných problémech se rovněž ukazuje důležitost právních nástrojů, které lze snadno změnit s cílem přizpůsobit je měnícím se podmínkám, tj. prováděcí opatření 2. úrovně, přičemž neflexibilní akty 1. úrovně by měly být vyhrazeny pro rámcové zásady, neboť ty jsou zpravidla stálejšího charakteru. ECB vyzývá zákonodárné orgány EU ke zvážení výše uvedených doporučení, a to i ve světle závěrů expertní skupiny na vysoké úrovni.

5.

Komise nedávno předložila návrhy dvou prováděcích směrnic, které se týkají technických ustanovení ohledně rizikového řízení (13). ECB si všímá, že některá z těchto technických ustanovení se týkají sekuritizace a metodik používaných externími ratingovými agenturami. ECB nemá k těmto ustanovením žádné konkrétní připomínky a souhlasí s názorem Komise, pokud jde o posloupnost opatření 1. a 2. úrovně (14), a sice, že: i) z důvodu právní soudržnosti a transparentnosti by opatření 2. úrovně zásadně neměla předcházet opatřením 1. úrovně, aby se nepředjímala diskuse o jejich obsahu, a že ii) práce na opatřeních 1. a 2. úrovně by měla být prováděna pokud možno souběžně. Tento postup by též usnadnil výkon poradní úlohy ECB podle čl. 105 odst. 4 Smlouvy ve vztahu k návrhům aktů Společenství (včetně návrhů prováděcích opatření 2. úrovně).

6.

ECB v obecné rovině vítá cíl navrhované směrnice, kterým je zlepšení řízení rizik a likvidity v úvěrových institucích, a to i pokud se týče mezibankovních expozic (15). ECB především sdílí názor Komise, že mezibankovní expozice představují významné riziko, neboť banky, ačkoli podléhají regulaci, mohou selhat, a dále že velká mezibankovní angažovanost vyžaduje velmi obezřetné řízení (16).

7.

ECB poznamenává, že navrhovaná směrnice zavádí výjimku pro „aktiva představující pohledávky a jiné expozice vůči institucím za podmínky, že tyto expozice … netrvají déle než do následujícího obchodního dne a znějí na měnu členského státu využívajícího tuto možnost za podmínky, že takovou měnou není euro“ (17). ECB se domnívá, že výše uvedené ustanovení vzbuzuje obavy z hlediska rovných podmínek a že je třeba je změnit s cílem zajistit, aby bylo zajištěno rovné zacházení mezi členskými státy.

8.

ECB dále vyzývá k opatrnosti při tvorbě opatření týkajících se omezení mezibankovních expozic, neboť navrhovaná opatření by neměla narušovat plynulý tok likvidity na mezibankovním trhu. Z hlediska provádění měnové politiky by nebylo žádoucí omezovat plynulý tok likvidity na mezibankovním trhu, zejména v případě velmi krátkých splatností, které jsou jednodenní nebo nepřesahují jeden týden. To platí jak za normálních okolností, tak i za současné neklidné situace na finančním trhu. Za normálních okolností je obchodní činnost protistran Eurosystému prostředkem přerozdělování krátkodobé likvidity na trhu, a neměla by být proto omezována, protože by to bylo na újmu hladkému směrování krátkodobých sazeb peněžního trhu k základní nabídkové sazbě pro hlavní refinanční operace Eurosystému.

9.

V návaznosti na výše uvedené ECB zdůrazňuje, že přijímání úvěrů s krátkou dobou splatnosti nepředstavuje riziko podobného rozsahu jako přijímání úvěrů s delší dobou splatnosti. Navíc se též liší úvěrová kvalita jednotlivých protistran. Pokud jde o navrhované omezení mezibankovních expozic na 25 % kapitálu nebo částku 150 milionů EUR (18), bez ohledu na jejich splatnost, interní kvantitativní analýza provedená ECB ukazuje, že pokud by takové omezení existovalo před začátkem potíží na finančním trhu v srpnu 2007, omezilo by nezanedbatelný počet bank při poskytování jednodenních úvěrů ve velkém množství transakcí. To představuje podstatnou a nežádoucí změnu ve srovnání se stávajícím právním rámcem EU, který členským státům umožňuje zcela nebo částečně vyjmout „pohledávky a jiné expozice vůči institucím se splatností nejvýše jeden rok“ z působnosti pravidel týkajících se velké angažovanosti (19). Z hlediska provádění měnové politiky se ECB domnívá, že by výše uvedený limit omezil plynulý tok likvidity na mezibankovním trhu a mohl by být na újmu hladkému fungování trhu s eurem. Ačkoli ECB zdůrazňuje, že úvěrové instituce by měly mít k dispozici opatření a nástroje ke snižování a sledování rizik v souladu s požadavky uvedenými v příloze V směrnice 2006/48/ES pro řešení možných rizik spojených s velmi krátkodobými mezibankovními expozicemi, uvítala by zavedení výjimky z působnosti režimu velké angažovanosti pro pohledávky s velmi krátkou dobou splatnosti, např. jeden týden nebo kratší. Kromě toho by ECB uvítala, kdyby na úrovni EU byla provedena analýza peněžního trhu a na jejím základě případně zavedena některá opatření, jako je např. výjimka pro pohledávky se splatností delší než jeden týden.

10.

ECB se domnívá, že změny směrnice 2006/48/ES týkající se rizika likvidity (20), kterými se v praxi uplatňují výsledky práce Basilejského výboru pro bankovní dohled (Basel Committee on Banking Supervision - BCBS) (21) a CEBS (22), jsou nezbytným a vítaným krokem s ohledem na význam řízení rizik likvidity, jenž vystoupil do popředí ve světle současné neklidné situace na trhu. V této souvislosti a též s přihlédnutím k možné budoucí práci Komise je důležité poskytnout další návod ohledně klíčových aspektů, jako jsou definice a stanovení rizikové tolerance (23) a přiměřenost ochranných rezerv likvidity (24). S ohledem na úkoly centrálních bank v oblasti finanční stability je nezbytné zajistit, aby měly odpovídající přístup k informacím, které se týkají plánů bank na financování v mimořádných situacích.

11.

ECB poznamenává, že CEBS ve svém nedávném odborném vyjádření určeném Komisi ohledně řízení rizik likvidity (25) doporučuje, aby orgány dohledu nad přeshraničními skupinami v zájmu lepšího pochopení profilu rizik likvidity těchto skupin a s cílem předejít zbytečné duplicitě požadavků úzce koordinovaly svou činnost, a to především pomocí rozšířené výměny informací, zejména v rámci kolegií orgánů dohledu. CEBS navrhuje, aby orgány dohledu v případech, ve kterých je to vhodné, aktivně zvažovaly přenesení úkolů týkajících se dohledu nad likviditou poboček na domovské orgány dohledu. S ohledem na probíhající práce ohledně řízení rizik likvidity a postupů týkajících se „delegování“ výkonu dohledu nad likviditou (liquidity concession) (26) ECB poznamenává, že jedním z důsledků hospodářské a měnové unie je to, že za dohled nad likviditou poboček úvěrových institucí v rámci eurozóny by měl odpovídat pouze domovský členský stát. V rámci budoucího přezkoumání směrnice 2006/48/ES by se mohlo rozlišovat mezi domovskými a hostitelskými členskými státy, které přijaly euro, a členskými státy, které euro nepřijaly. Pokud mají příslušné orgány domovského a hostitelského členského státu odlišnou měnu, mohly by se na danou pobočku vztahovat podmínky likvidity hostitelského členského státu. V rámci eurozóny však toto rozlišení v případě poboček ztratilo význam, protože pobočky sdílejí s ústředím stejnou rozvahu v téže měně a nepotřebují žádné vlastní prostředky či kapitál. Navíc systémy pojištění vkladů, které byly zavedeny a úředně uznány v jednom členském státě, musí chránit vkladatele u poboček zřízených úvěrovými institucemi v jiných členských státech.

12.

ECB též doporučuje změnit článek 41 směrnice 2006/48/ES, který se týká odpovědnosti za opatření vyplývající z provádění měnové politiky, tak aby byla zohledněna existence Evropského systému centrálních bank (ESCB).

13.

ECB podporuje vyjasnění stávajících povinností týkajících se koordinace a sdílení informací mezi orgány odpovědnými za finanční stabilitu v naléhavé situaci včetně nepříznivého vývoje na finančních trzích. Vítá zejména vyjasnění stávajících povinností, pokud jde o sdílení informací o konkrétních bankovních skupinách mezi orgány dohledu a centrálními bankami.

14.

ECB si všímá, že zatímco podle směrnice 2006/48/ES by nemělo být orgánům dohledu bráněno v tom, aby předávaly centrálním bankám včetně ECB (27) informace určené k výkonu jejich funkce (28), navrhovaná směrnice stanoví, že v naléhavé situaci ve smyslu směrnice 2006/48/ES (29) jsou členské státy povinny umožnit orgánům dohledu sdělovat informace centrálním bankám ve Společenství. Jak za „normálních okolností“, tak v naléhavých situacích navrhovaná směrnice předvídá, že se toto předávání informací uplatňuje, má-li daná informace význam pro výkon úkolů centrálních bank. ECB tyto změny vítá, zejména pak skutečnost, že se ve směrnici 2006/48/ES výslovně uvádí demonstrativní výčet úkolů centrálních bank včetně provádění měnové politiky, dohledu nad systémy vypořádání plateb a cenných papírů a ochrany finanční stability, pro které by bylo takové předávání informací významné. ECB má v této souvislosti dvě připomínky. Za prvé, zatímco výše uvedený seznam úkolů zmiňuje „dohled nad systémy vypořádání plateb a cenných papírů“ (30), bylo by vhodné doplnit odkaz na „systémy zúčtování“ a v celé směrnici 2006/48/ES důsledně používat toto znění: „systémy plateb, zúčtování a vypořádání cenných papírů“. Za druhé, odkaz na úkoly „stanovené právními předpisy“ předpokládá, že tyto úkoly byly svěřeny na základě právních předpisů. Vzhledem k tomu, že některé funkce jako např. úkol centrálních bank v oblasti finanční stability nemusí být v některých případech vymezeny právním předpisem, měla by být slova „stanovené právními předpisy“ vypuštěna.

15.

ECB vychází z toho, že cílem navrhovaných úprav není změnit stávající rámec pro výměnu informací mezi orgány dohledu a centrálními bankami v normálních situacích, nýbrž dále zlepšit výměnu informací mezi těmito orgány v případě, že nastane naléhavá situace. ECB má za to, že by bylo vhodné vytvořit určitý prostor pro další sblížení povahy těchto povinností tak, aby neexistovala asymetrie co do informací, které mají centrální banky k dispozici za normálních okolností a v naléhavých situacích (31). Zkušenosti centrálních bank Eurosystému ukazují, že existují významné synergie mezi funkcí centrálního bankovnictví a funkcí obezřetnostního dohledu, co se týče informací. To potvrzuje potřebu posílit vzájemnou souhru mezi hodnocením finanční stability ze strany centrálních bank a obezřetnostním dohledem nad jednotlivými finančními institucemi (32). Jak již bylo uvedeno v předchozích stanoviscích (33), dohled nad jednotlivými institucemi by měl v praxi těžit z výsledků hodnocení finanční stability centrálními bankami, přičemž tato hodnocení by zase měla vycházet z informací získaných od orgánů dohledu. Orgány dohledu by například měly za normálních okolností pravidelně komunikovat s ostatními orgány dohledu a s centrálními bankami, a to jak na vnitrostátní, tak přeshraniční úrovni, tak aby usnadnily účinnou spolupráci při dohledu nad řízením rizik likvidity. Tato komunikace by měla za normálních okolností probíhat pravidelně, přičemž v době krize by se měla povaha a frekvence výměny informací náležitě přizpůsobit (34).

16.

ECB vítá navrhované posílení právních základů kolegií orgánů dohledu (35). Jde o krok směrem k dosažení konvergence v oblasti dohledu, jenž by zajistil soulad mezi členskými státy. ECB se domnívá, že využití kolegií orgánů dohledu by zlepšilo spolupráci při výkonu běžného dohledu nad přeshraničními bankami, hodnocení rizik pro finanční stabilitu a koordinaci řízení krizových situací.

17.

Vzhledem k tomu, že otázky finanční stability je třeba posuzovat na přeshraniční úrovni, ECB plně podporuje cíl posílit rozměr Společenství v mandátech vnitrostátních orgánů dohledu, který několikrát zdůraznila Rada Ecofin a který je promítnut do navrhované směrnice (36). ECB v této souvislosti vítá ustanovení, která se týkají zohlednění potenciálního dopadu rozhodnutí na stabilitu finančních systémů ve všech ostatních dotčených členských státech. V zájmu jednotnosti ECB doporučuje, aby se namísto „účinku“ rozhodnutí vždy odkazovalo na jeho „potenciální dopad“ (37). ECB se též domnívá, že pro praktické provádění výše uvedených ustanovení je možné vzít v úvahu mechanismy konzultace s ostatními dotčenými členskými státy podobné těm, jež jsou upraveny v jiných směrnicích z oblasti finančního sektoru, v případě, že pro tento účel nelze využít kolegií (38).

18.

Mezi cíle navrhovaných opatření týkajících se kapitálových požadavků a řízení rizik v rámci sekuritizace (39) patří zejména: i) závazek původců a/nebo sponzorů ponechat si „významný čistý ekonomický podíl“ (40) v rámci sekuritizačních transakcí, ii) požadavek na úvěrové instituce, aby lépe chápaly rizika, která přebírají jako investoři v rámci sekuritizace, iii) zlepšení postupů zveřejňování informací úvěrovými institucemi, které jsou původci nebo sponzory, a iv) posílení dohledu příslušnými orgány v souvislosti se sekuritizací. ECB obecně podporuje zavedení těchto navrhovaných změn, jejichž cílem je sladit pobídky jednotlivých účastníků sekuritizačního trhu (41). Současně zdůrazňuje potřebu využít velkého, likvidního a dobře fungujícího sekundárního sekuritizačního trhu, a to zejména s ohledem na způsobilost cenných papírů zajištěných aktivy jako zajištění pro operace měnové politiky.

Za prvé, zůstane-li navrhovaná směrnice přes doporučení uvedená v odstavcích 2 až 4 tohoto stanoviska aktem 1. úrovně, zdůrazňuje ECB, že je třeba i) vyjasnit oblast působnosti uvedených ustanovení, ii) vymezit pojem „významný čistý ekonomický podíl“ a iii) používat pojmy jednotně, aby se zvýšila konvergence při jejich provádění a zamezilo se regulační arbitráži. Rovněž by se měly zvážit požadavky náležité péče, které rozlišují mezi obchodním a neobchodním portfoliem úvěrových institucí a které odpovídají příslušným investičním horizontům, aby se zamezilo možným negativním dopadům na činnost tvorby trhu.

Za druhé, ECB poznamenává, že ačkoli ponechání si významného ekonomického podílu může být teoreticky důležitým prostředkem sladění pobídek, jeho praktické uplatnění v praxi může být obtížné (42). ECB proto vítá záměr Komise podat Evropskému parlamentu a Radě zprávu o používání a účinnosti navrhovaných ustanovení s ohledem na vývoj trhu, a to i s přihlédnutím k potřebě obnovit fungování sekuritizačních trhů. ECB dále bere na vědomí odůvodnění navrhované Radou, které se týká opatření k řešení možného nesouladu sekuritizačních struktur a potřeby zajistit, aby tato opatření byla konzistentní a soudržná ve všech relevantních právních předpisech vztahujících se na finanční sektor (43).

Za třetí, ECB se domnívá, že by bylo vhodné provést obecnou revizi sekuritizační terminologie použité ve směrnici 2006/48/ES a v navrhované směrnici s cílem přiblížit ji obvyklé právní terminologii a zajistit zvýšenou právní jistotu (44).

A konečně je třeba přezkoumat vzájemný vztah mezi požadavkem na držení významného čistého ekonomického podílu a požadavky účetnictví (45). V této souvislosti se ECB vyslovuje pro to, aby Rada pro mezinárodní účetní standardy (International Standard Accounting Board - IASB) vypracovala příručku k mezinárodním standardům finančního vykazování 39 (46) a k výkladu č. 12 Stálého interpretačního výboru IASB (47) s cílem řešit potenciální dopad ustanovení navrhované směrnice, která se týkají sekuritizace, na pravidla pro odúčtování z rozvahy a konsolidaci.

19.

ECB doporučuje, aby se v případech, kdy se odkazuje na ECB, ESCB a národní centrální banky ESCB, používaly výrazy v souladu s ustanoveními Smlouvy a statutu Evropského systému centrálních bank (dále jen „statut ESCB“), aby nedocházelo k upevňování zastaralých pojmů a aby se usnadnilo čtení směrnice.

20.

Směrnice 2006/48/ES se vyznačuje tím, že obsahuje řadu stupňovaných nebo křížových odkazů, jež ovlivňují její srozumitelnost a přehlednost (48). Řada odkazů navíc není formulována „tak, aby základní myšlenka ustanovení, na které se odkazuje, byla srozumitelná bez nahlédnutí do tohoto ustanovení“ (49). Tento nešťastný přístup se uplatňuje i v navrhované směrnici (50). ECB doporučuje tato ustanovení v zájmu právní jistoty a transparentnosti přepracovat tak, aby byla srozumitelná a bylo je možné číst bez nahlédnutí do různých jiných ustanovení směrnice 2006/48/ES.

21.

Směrnice 2006/48/ES odkazuje na „jiné státní orgány odpovědné za dohled nad platebními systémy“ (51). ECB již několikrát shodně konstatovala, že čl. 105 odst. 2 Smlouvy a článek 3.1 statutu ESCB představují právní základ pro činnost Eurosystému v oblasti dohledu a že jeho pravomoc v této oblasti navíc vyplývá z článku 22 statutu ESCB (52). ECB má za to, že ustanovení čl. 105 odst. 2 Smlouvy a článek 3.1 statutu ESCB vylučují zasahování do pravomoci Eurosystému v oblasti dohledu ze strany jakýchkoli orgánů Společenství nebo vnitrostátních orgánů jiných než centrální banka jednající v rámci ESCB/Eurosystému (53). Vzhledem k výše uvedenému a v souladu s postojem, který ECB zaujala v případě jiných právních předpisů Společenství (54), ECB doporučuje výše uvedený odkaz vypustit (55).

22.

Činnosti spočívající v zúčtování, vypořádání a úschově představují zvláštní druh expozic, k nimž by se nemělo přistupovat podobným způsobem jako k expozicím, jež vznikají v důsledku běžné mezibankovní úvěrové činnosti. Je tomu tak hlavně proto, že tyto expozice mají velmi krátkodobou splatnost, neboť obvykle nejsou delší než jednodenní, a dále že jsou mimo kontrolu dotčených institucí, protože jsou především výsledkem činnosti klienta. I když v zájmu řešení potenciálních rizik spojených s těmito činnostmi by měla existovat odpovídající opatření ke snižování a sledování rizik, podporuje ECB výjimku, kterou navrhovaná směrnice v tomto směru upravuje (56). Pozměňovací návrhy uvedené v příloze tuto výjimku dále upřesňují.