17.2.2005   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 40/9

1.

Euroopan keskuspankki (EKP) vastaanotti 22 päivänä lokakuuta 2004 Euroopan unionin neuvostolta pyynnön antaa lausunto ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesutarkoituksiin sekä terrorismin rahoitukseen (jäljempänä ’direktiiviehdotus’ tai ’ehdotettu direktiivi’).

2.

EKP:n toimivalta antaa lausunto perustuu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 105 artiklan 4 kohtaan, jonka mukaan EKP:a kuullaan ehdotuksista yhteisön säädöksiksi EKP:n toimivaltaan kuuluvilla aloilla. EKP:n toimivalta antaa lausunto perustuu myös perustamissopimuksen 105 artiklan 5 kohtaan, koska ehdotettu direktiivi koskee yhtä Euroopan keskuspankkijärjestelmän (EKPJ) tehtävistä, nimittäin myötävaikuttamista luottolaitosten toiminnan vakauden valvontaan ja rahoitusjärjestelmän vakauteen liittyvän toimivaltaisten viranomaisten politiikan moitteettomaan harjoittamiseen. Lisäksi EKP:n toimivalta antaa lausunto perustuu perustamissopimuksen 105 artiklan 2 kohtaan ja 106 artiklan 1 kohtaan sekä Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännön 16—18 sekä 21—23 artiklaan, koska ehdotettuun direktiiviin sisältyy säännöksiä, joilla on vaikutuksia tiettyihin EKPJ:n tehtäviin. Tämän lausunnon on antanut EKP:n neuvosto Euroopan keskuspankin työjärjestyksen 17.5 artiklan ensimmäisen virkkeen mukaisesti.

3.

Tämä lausunto perustuu siihen direktiiviehdotuksen versioon, josta lausuntoa on pyydetty, nimittäin 13 päivänä lokakuuta 2004 päivättyyn versioon. EKP toteaa, että direktiiviehdotusta on muutettu Alankomaiden puheenjohtajuuden aikana, mutta tässä lausunnossa EKP pidättäytyy selvyyssyistä kommentoimasta direktiiviehdotuksen myöhempiä versioita.

4.

Ehdotetulla direktiivillä pyritään ensisijaisesti varmistamaan rahanpesunvastaisen kansainvälisen toimintaryhmän (Financial Action Task Force on Money Laundering, jäljempänä ’FATF’) 40 tarkistetun suosituksen johdonmukainen täytäntöönpano ja soveltaminen kaikissa jäsenvaltioissa. FATF:n 40 suosituksen tarkistus saatiin päätökseen kesäkuussa 2003 ja tuloksena on entistä vahvemmat ja kattavammat kansainväliset standardit rahoitusjärjestelmän luotettavuuden turvaamiseksi. Erityisesti FATF:n 40 suosituksen soveltamisalaa laajennettiin siten, että se kattaa nyt rahanpesun ohella myös terrorismin rahoituksen. Näin ollen ehdotetulla direktiivillä luodaan yhteismarkkinoiden rahanpesun ja terrorismin rahoituksen vastaiselle toiminnalle vahvempi ja yhdenmukaisempi oikeusperusta. Direktiiviehdotuksessa ehdotetaan muun muassa a) terrorismin rahoittamisen sisällyttämistä rahanpesun käsitteeseen, b) voimassa olevan rahanpesusta annetun direktiivin (1) (jäljempänä ’voimassa oleva rahanpesudirektiivi’) mukaisen ’vakavan rikoksen’ määritelmän muuttamista, c) voimassa olevan rahanpesudirektiivin soveltamisalaan kuuluvien henkilöiden ja laitosten piirin laajentamista siten, että se kattaisi muun muassa yrityspalveluiden tarjoajat sekä vakuutusedustajat (tilanteissa, joissa ne tarjoavat henkivakuutuksia tai muita sijoitusvakuutuksia), molempien kohdalla vain siltä osin kuin ne eivät jo kuulu voimassa olevan rahanpesudirektiivin soveltamisalaan, d) asiakkaan tuntemisvelvollisuuden mukaisten menettelyjen ja tietojen säilyttämisvelvollisuuden soveltamisalan laajentamista siten, että se kattaisi voimassa olevan rahanpesudirektiivin soveltamisalaan kuuluvien laitosten kolmansissa maissa sijaitsevat sivuliikkeet sekä sellaiset kolmansissa maissa sijaitsevat tytäryhtiöt, joista voimassa olevan rahanpesudirektiivin soveltamisalaan kuuluva laitos omistaa enemmistön, e) nimenomaista kieltoa, jonka mukaan luotto- ja rahoituslaitokset eivät saa ylläpitää anonyymejä tilejä ja haltijavastakirjoja tai tekaistulla nimellä avattuja tilejä, f) nimenomaista kieltoa, jonka mukaan luottolaitokset eivät saa ryhtyä pöytälaatikkopankkien kanssa kirjeenvaihtajapankkisuhteisiin, g) entistä yksityiskohtaisempia asiakkaan tuntemisen periaatteesta johtuvia vaatimuksia, joita direktiivin soveltamisalaan kuuluvien henkilöiden ja laitosten on noudatettava, erityisesti tilanteissa, joissa rahanpesun riski on suuri, kuten rajatylittävissä kirjeenvaihtajapankkisuhteissa, h) sen sallimista, että jäsenvaltiot soveltavat yksinkertaistettuja asiakkaan tuntemisvelvollisuuden mukaisia menettelyjä tilanteissa, joissa rahanpesun vaara on pieni (komissiolla, jota avustaisi ehdotettu rahanpesun vastainen komitea, olisi oikeus antaa täytäntöönpanosäädöksiä, joissa vahvistettaisiin kriteerit, joiden perusteella märiteltäisiin, onko riski suuri vai tai pieni), i) kolmansien osapuolien toisessa jäsenvaltiossa suorittamien asiakkaan tuntemisvelvollisuuden mukaisten menettelyjen vastavuoroista tunnustamista tietyin edellytyksin, j) vaatimusta, jonka mukaan jäsenvaltioiden olisi perustettava rahanpesun selvittelykeskuksia rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjumiseksi tehokkaasti, k) vaatimusta, jonka mukaan jäsenvaltioiden olisi perustettava valuutanvaihtotoimistoja ja yrityspalvelujen tarjoajia koskeva rekisteröinti- tai toimilupajärjestelmä. EKP panee myös merkille, että maksuvälityspalveluihin sovellettaisiin asiakkaan tunnistamista koskevia erityissäännöksiä, jotka on tarkoitus vahvistaa tällä hetkellä vielä julkaisemattomassa komission ehdotuksessa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi varainsiirron mukana toimitettavista maksajaa koskevista tiedoista (2).

5.

Yleisenä huomiona EKP palauttaa mieliin, että eurojärjestelmä on, Yhdysvaltoihin kohdistuneiden terrori-iskujen seurauksena 1 päivänä lokakuuta 2001 annetun EKP:n neuvoston julkisen lausunnon mukaisesti, sitoutunut ”tekemään kaikkensa tukeakseen sellaisia toimenpiteitä, joilla estetään rahoitusjärjestelmän käyttäminen terrorismissa”. Tätä taustaa vasten EKP suhtautuu erittäin myönteisesti direktiiviehdotukseen, koska se tehostaa merkittävästi rahoitusjärjestelmän koskemattomuuden suojaamiseksi annettua yhteisön lainsäädäntöä ottaen huomioon rahanpesun sekä terrorismin rahoituksen kehittymisestä johtuvat uhat. EKP suhtautuu erittäin myönteisesti direktiiviehdotukseen myös siksi, että se edistää FATF:n 40 suosituksen yhdenmukaista täytäntöönpanoa ja soveltamista jäsenvaltioissa ja siten myötävaikuttaa käytäntöjen yhteensovittamiseen tällä alalla. Yhdenmukainen soveltaminen on tärkeätä myös EU-maiden luotto- ja rahoituslaitosten yhtäläisten kilpailumahdollisuuksien säilyttämiseksi. EKP suhtautuu myönteisesti myös ehdotetun direktiivin 37 ja 38 artiklassa vahvistettuun komission toimivaltaan hyväksyä edellä mainitun komitean avustuksella täytäntöönpanosäädöksiä, jotka ovat tarpeen, jotta voitaisiin ottaa huomioon tekniikan kehitys rahanpesun vastaisessa toiminnassa ja varmistaa ehdotetun direktiivin yhdenmukainen soveltaminen. Näiden artiklojen avulla varmistetaan, että ehdotetun direktiivin mukainen järjestelmä pysyy ajantasaisena ja siksi myös tehokkaana. Tämän lisäksi artiklat edistävät ehdotetun direktiivin yhdenmukaista soveltamista toimivaltaisissa viranomaisissa. Kuten ehdotetun direktiivin johdanto-osan 2 kappaleessa todetaan, yhteisön toiminta tällä alalla on tarpeen ”sen välttämiseksi, että jäsenvaltiot toteuttavat sisämarkkinoiden toimintaan soveltumattomia toimenpiteitä rahoitusjärjestelmiensä suojaamiseksi.”

6.

EKP panee merkille, että asiakkaan tuntemisvelvollisuudesta johtuvia vaatimuksia koskevan 7 artiklan sekä sisäistää valvontaa koskevan 30 artiklan soveltaminen pankkeihin ja muihin rahoituslaitoksiin merkitsee huomattavaa vuorovaikutusta vakauden valvontaa koskevien vaatimusten kanssa. Säännökset ovat Baselin pankkivalvontakomitean pankkeja koskevan asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevien suositusten (3) mukaisia. Näissä suosituksissa asiaa lähestytään eri näkökulmasta, sillä niissä tavoitteena on pankkien operatiivisen riskin ja maineeseen liittyvän riskin pienentäminen. EKP suhtautuu myönteisesti ehdotetun direktiivin tehostettuihin vaatimuksiin, koska ne ovat kansainvälisesti tunnustettujen parhaiden käytänteiden mukaisia. EKP huomauttaa lisäksi, että on tärkeätä varmistaa ehdotetun direktiivin kansallisessa täytäntöönpanossa näiden menettelyjen yhdenmukaisuus sellaisten kansallisten toimenpiteiden kanssa, joilla luottolaitosten ja muiden rahoituslaitosten vakauden valvontaa koskevan yhteisön säännöstö pannaan täytäntöön, erityisesti pankki- ja finanssiryhmittymien valvonnan osalta. Tämän vuoksi olisi pyrittävä asiakkaan tuntemisvelvollisuudesta johtuvien vaatimusten yhdenmukaiseen ja yhteen sovitettuun soveltamiseen toimivaltaisissa viranomaisissa. Yhdenmukainen ja yhteen sovitettu soveltaminen on erityisen tärkeää sellaisen lainsäädännön kohdalla, jonka mukaan asiakkaan tuntemisvelvollisuuden noudattamisen täytäntöönpano on uskottu muille viranomaisille kuin pankkien vakautta valvoville viranomaisille. Yhdenmukaisuus ja yhteensovittaminen vähentäisi todennäköisesti myös sellaisia sääntelystä johtuvia rasitteita, jotka häiritsevät useassa eri maassa toimivien toimintaa. Erityisesti EKP huomauttaa, että asiakkaan tuntemisvelvollisuudesta johtuvien vaatimusten noudattamisella on myös yhtymäkohtia operatiiviseen riskiin, jota käsitellään konsolidoidun pankkidirektiivin ja omien varojen riittävyyttä koskevan direktiivin uudelleen laatimista koskevassa ehdotuksessa (4). Nämä yhtymäkohdat johtuvat siitä, että asiakkaan tuntemisvelvollisuuden puutteellisesta noudattamisesta välittömästi (5) johtuvat menetykset sisältyvät operatiiviseen riskiin, johon ehdotetun uudelleen laaditun konsolidoidun pankkidirektiivin 4 artiklan mukaan sisältyy puutteellisista tai epäonnistuneista sisäisistä menettelyistä, henkilöistä tai järjestelmistä johtuvien menetysten riski. Siksi ehdotetun uudelleen laaditun konsolidoidun pankkidirektiivin liitteessä V olevassa 11 kohdassa edellytetty operatiivisen riskin hallinta kattaa myös ehdotetun direktiivin 7 ja 30 artiklassa edellytetyt toimintaperiaatteet ja menettelyt. Yleisemmin pankeille on ehdotetun uudelleen laaditun konsolidoidun pankkidirektiivin 22 artiklan mukaan asetettava vaatimuksia, joiden mukaan niillä on oltava käytössään menetelmät kaikkien olennaisten ajankohtaisten ja tulevien riskien hallintaa varten. Olennaisiin ajankohtaisiin ja tuleviin riskeihin kuuluisi myös asiakkaan tuntemisvelvollisuuden puutteellisesta noudattamisesta johtuvat maineeseen liittyvät riskit. EKP katsoo, että nämä keskinäiset vaikutukset tulisi mainita nimenomaisesti ehdotetun direktiivin 7 ja 30 artiklassa. Vähimmäisvaatimuksena voidaan pitää sitä, että toisiinsa liittyvien säännösten soveltaminen ja toimivaltaisten viranomaisten valvonta toteutetaan yhdenmukaisella tavalla, jotta laitoksille ei aiheutuisi tarpeettomia rasitteita.

7.

EKP panee merkille, että ehdotetun direktiivin 11 artiklan 1 kohdan mukaan muun muassa ”rajatylittävissä kirjeenvaihtajapankkisuhteissa muiden jäsenvaltioiden tai kolmansien maiden pankkien kanssa” on sovellettava asiakkaan tuntemisvelvollisuudesta johtuvia tehostettuja vaatimuksia. Tällä säännöksellä on tarkoitus panna täytäntöön rajatylittäviä kirjeenvaihtajapankkisuhteita koskeva FATF:n 40 suosituksen 7 suositus. Rajatylittävissä kirjeenvaihtajapankkisuhteissa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riski on, kuten direktiiviehdotuksen perusteluissa mainitaan, erityisen suuri, ja tämän vuoksi niiden kohdalla on noudatettava erityistä varovaisuutta.

8.

EKP panee myös merkille, että rajatylittäviin kirjeenvaihtajapankkisuhteisiin sovellettavia asiakkaan tuntemisvelvollisuudesta johtuvia tehostettuja vaatimuksia ei sovelleta samassa jäsenvaltiossa olevien luottolaitosten välisiin kirjeenvaihtajapankkisuhteisiin. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että ehdotetun direktiivin 11 artiklan 1 kohdan muotoilussa ei ole otettu huomioon konsolidoidun pankkidirektiivin (6) mukaista vastavuoroista tunnustamista koskevaa erityistä EU-järjestelmää. On kyseenlaista, tulisiko kahdessa eri jäsenvaltiossa olevien luottolaitosten välisiä kirjeenvaihtajapankkisuhteita pitää, kuten ehdotetussa direktiivissä, riskitapauksina joiden kohdalla on arvioitava muun muassa toisessa jäsenvaltiossa olevan luottolaitoksen valvonnan laatu sekä toisessa jäsenvaltiossa toimiluvan saaneen luottolaitoksen maine. EKP ehdottaa siksi, että rajatylittäviin kirjeenvaihtajapankkisuhteisiin sovellettavia asiakkaan tuntemisvelvollisuudesta johtuvia tehostettuja vaatimuksia ei vastavuoroista tunnustamista koskeva EU-järjestelmä huomioon ottaen sovellettaisi toisissa jäsenvaltioissa oleviin luottolaitoksiin.

9.

Keskuspankkien kannalta erityisen tärkeä kysymys on, onko ehdotetun direktiivin mukaisia rajatylittäviin kirjeenvaihtajapankkisuhteisiin sovellettavia asiakkaan tuntemisvelvollisuudesta johtuvia tehostettuja vaatimuksia tarkoitus soveltaa myös EU:n ulkopuolisten (ja EU-maiden) keskuspankkien ja EU-maissa olevien luottolaitosten välisiin kirjeenvaihtajapankkisuhteisiin. Euroa käytetään hyvin usein valuuttavarantovaluuttana ja tämän seurauksena monilla EU:n ulkopuolisilla keskuspankeilla ja rahaviranomaisilla on kirjeenvaihtajapankkisuhteita EU-maissa olevien luottolaitosten kanssa. Amerikan yhdysvalloissa USA Patriot Actin (7) säännöksiä, joiden mukaan ulkomaisten pankkien lukuun hallinnoitujen, perustettujen tai hoidettujen kirjeenvaihtajatilien yhteydessä vaaditaan varmennus, ei sovelleta keskuspankkeihin tai keskuspankkeina toimiviin rahaviranomaisiin eikä valtiosopimuksella tai kansainvälisellä sopimuksella perustettuihin kansainvälisiin rahoituslaitoksiin tai alueellisiin kehityspankkeihin. Koska kirjeenvaihtajapankkisuhteisiin keskuspankkien, rahaviranomaisten tai kansainvälisten rahoituslaitosten kanssa ei yleisesti liity rahanpesun tai terrorismin rahoituksen suurta riskiä, paitsi FATF:n yhteistyöhaluttomien maiden ja alueiden listalla olevien maiden laitosten kohdalla, EKP ehdottaa, että ehdotettuun direktiiviin sisällytettäisiin vastaava poikkeus rajatylittäviin kirjeenvaihtajapankkisuhteisiin sovellettavista asiakkaan tuntemisvelvollisuudesta johtuvista tehostetuista vaatimuksista.

10.

Vastaavasti EKP toteaa, että perussäännön 23 artiklan mukaan ”EKP ja kansalliset keskuspankit voivat luoda suhteet kolmansien maiden keskuspankkeihin ja rahoituslaitoksiin sekä tarvittaessa kansainvälisiin järjestöihin … [ja] suorittaa kaikenlaisia pankkitoimia kolmansien maiden ja kansainvälisten järjestöjen kanssa …”. On ensiarvoisen tärkeää, että pankkitoimet tällaisten EU:n ulkopuolisten ja EU-maiden keskuspankkien sekä kansainvälisten järjestöjen kanssa suoritetaan luottamuksellisesti. On epäselvää, olisiko eurojärjestelmään osallistuvien kansallisten keskuspankkien vastapuolien, esimerkiksi luottolaitosten, ehdotetun direktiivin mukaan sovellettava asiakkaan tuntemisvelvollisuuden mukaisia menettelyjä vastaanottaessaan kansallisten keskuspankkien sellaisten asiakkaiden puolesta tekemiä talletuksia, jotka ovat keskuspankkeja tai kansainvälisiä järjestöjä. Siksi olisi hyvä muuttaa ehdotettua direktiiviä siten, että jäsenvaltioiden olisi sallittava, että ehdotetun direktiivin soveltamisalaan kuuluvat henkilöt ja laitokset eivät soveltaisi asiakkaan tuntemisvelvollisuutta EKPJ:än kuuluviin kansallisiin keskuspankkeihin ja EKP:in, tilanteet joissa ne toimivat ulkopuolisten asiakkaiden puolesta mukaan luettuina. Keskuspankkeihin liittyy tosiasiallisesti hyvin pieni rahanpesun vaara ja keskuspankkien nimenomainen mainitseminen lisäisi oikeudellista selvyyttä.

11.

Ehdotettua direktiiviä sovellettaisiin luotto- ja rahoituslaitoksiin, kuten voimassa olevaa rahanpesudirektiiviäkin (2 artiklan 1 kohta). On epäselvää, kuuluvatko keskuspankit ehdotetun direktiivin soveltamisalaan. EKP toivoisi, että ehdotetun direktiivin 2 artiklaa muutettaisiin selvyyden vuoksi siten, että siihen lisättäisiin erillinen kohta, jonka mukaan keskuspankkien olisi arvioitava, missä määrin ne ovat vaarassa tulla käytetyiksi rahanpesutarkoituksiin sekä, milloin rahanpesun olennainen riski on olemassa, ryhdyttävä asianmukaisiin toimiin sen varmistamiseksi, että ne noudattavat ehdotetun direktiivin päämääriä.

12.

Ehdotetun direktiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaan maksuvälityspalvelujen osalta sovelletaan asiakkaan tunnistamista koskevia erityissäännöksiä, jotka vahvistetaan vielä julkaisemattomassa komission ehdotuksessa asetukseksi varainsiirron mukana toimitettavista maksajaa koskevista tiedoista (jäljempänä ”ehdotettu asetus”). (8) Ehdotetulla asetuksella on tarkoitus varmistaa, että maksajaa koskevat perustiedot ovat heti asianomaisten viranomaisten saatavilla, jotta niitä voidaan hyödyntää terrorismin rahoituksen torjunnassa. Ehdotettua asetusta sovellettaisiin minkä tahansa valuutan määräisiin varainsiirtoihin, jotka lähettää tai vastaanottaa taikka sekä lähettää että vastaanottaa EU:in sijoittautunut maksupalvelujen tarjoaja. (9) Ehdotettuun asetukseen sisältyy myös varainsiirron mukana toimitettavien, maksajaa koskevien tietojen säilyttämistä koskevia vaatimuksia, joita sovelletaan maksupalvelujen tarjoajiin. (10) Vaikuttaa siltä, että maksuvälityspalveluja ei ehdotetun direktiivin maksajatietoja koskevien säännösten mukaan ole vapautettu muista asiakkaan tuntemisvelvollisuuden mukaisista menettelyistä, todellisen omistajan ja edunsaajan tunnistaminen mukaan luettuna. Tämän vuoksi vaikuttaa siltä, että ehdotettua direktiiviä sovelletaan yleisesti maksujärjestelmien toimintaan. Ehdotetun direktiivin 7 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan todellisen omistajan ja edunsaajan tunnistaminen kuuluu asiakkaan tuntemisvelvollisuudesta johtuviin vaatimuksiin, ja 3 artiklan 8 kohdan mukaan todellisella omistajalla ja edunsaajalla tarkoitetaan muun muassa luonnollisia henkilöitä, joiden lukuun liiketoimi toteutetaan tai toimintaa harjoitetaan. Tässä yhteydessä maksujärjestelmien rakenteen erityisluonne on merkityksellinen. Samoin kuin postipalvelujen tarjoamisen kohdalla, myös maksujärjestelmistä vastaavat tahot ovat vastuussa ainoastaan ”kirjekuorien” eli maksumääräysten asianmukaisesta keräämisestä, lajittelemisesta, selvityksestä, toimittamisesta ja jakamisesta, mutta niillä ei ole toimivaltaa eikä teknisiä edellytyksiäkään kirjekuorien sisällön lukemiseen tai tarkastamiseen. Vain kyseessä olevat rahoituspalvelujen tarjoajat voivat tarkastaa maksumääräyksen antajan ja edunsaajan henkilöllisyyden, nimet ja osoitteet mukaan luettuina. Tämä vastaa voimassa olevan rahanpesudirektiivin vaatimuksia, jotka on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä jäsenvaltiossa. Nykyaikaiset maksujärjestelmät käsittelevät kuitenkin tietoja täysin automatisoidusti, ja niillä ei ole kykyä suorittaa minkäänlaisia laaduntarkistuksia, eikä niillä yleensä ole liikesuhteita maksumääräyksen antajan tai maksun lopullisen edunsaajan kanssa. Maksujärjestelmistä vastaavat tahot voivat ainoastaan tarkastaa, onko tieto täytetty tiettyyn kohtaan, mutta ne eivät pysty tarkastamaan tietojen laatua, täydellisyyttä, paikkansapitävyyttä ja mielekkyyttä. Siksi EKP katsoo, että maksujärjestelmistä vastaavat tahot tulisi jättää ehdotetun direktiivin 7 artiklan 1 kohdan b alakohdan soveltamisalan ulkopuolelle, sanotun kuitenkaan rajoittamatta velvollisuutta varmistaa asianmukaisilla järjestelmän osallistujien tunnistamiskeinoilla, että maksujärjestelmään kirjatut maksumääräykset voidaan tehokkaasti jäljittää. Joissakin tapauksissa tätä tarkoitusta varten on annettu keskuspankkien valvontaa koskevia säännöksiä.