DICTAMEN DEL BANCO CENTRAL EUROPEO

de 24 de junio de 2014

acerca de una propuesta de reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la notificación de las operaciones de financiación de valores y su transparencia

(CON/2014/49)

(2014/C 336/04)

Introducción y fundamento jurídico

El 18 de marzo de 2014 y el 27 de marzo de 2014 el Banco Central Europeo (BCE) recibió, respectivamente del Parlamento Europeo y del Consejo, sendas solicitudes de dictamen acerca de una propuesta de reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la notificación de las operaciones de financiación de valores y su transparencia (1) (en lo sucesivo, «el reglamento propuesto»).

La competencia consultiva del BCE se basa en el artículo 127, apartado 4 y en el artículo 282, apartado 5, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, pues el reglamento propuesto contiene disposiciones que afectan a la contribución del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) a la buena gestión de las políticas que llevan a cabo las autoridades competentes con respecto a la estabilidad del sistema financiero, de conformidad con el artículo 127, apartado 5, del Tratado. De acuerdo con la primera frase del artículo 17.5 del Reglamento interno del Banco Central Europeo, el presente dictamen ha sido adoptado por el Consejo de Gobierno.

1.   Observaciones generales

El BCE apoya en líneas generales el reglamento propuesto, que tiene por objetivo aumentar la seguridad y la transparencia del mercado financiero con arreglo a las recomendaciones emanadas del Consejo de Estabilidad Financiera y respaldadas, en septiembre de 2013, por los dirigentes del G20 (2). El reglamento propuesto introduce medidas en tres ámbitos: 1) deben facilitarse a los registros de operaciones los datos de estas, y asimismo, las autoridades competentes y los órganos pertinentes de la Unión deben tener un acceso directo e inmediato a esta información con el fin de que sea posible el control de la acumulación de riesgos sistémicos ligados al uso de operaciones de financiación de valores, que a los efectos del reglamento propuesto incluyen las operaciones con pacto de recompra, el préstamo o la toma en préstamo de valores o materias primas, y otras operaciones que tengan un efecto económico equivalente y que supongan riesgos similares, en particular las operaciones simultáneas de compra-retroventa o venta-recompra; 2) la información sobre las operaciones de financiación de valores debe ser notificada a los inversores a los que pertenecen los activos empleados en las mismas o en otras operaciones de financiación que tengan efectos similares a los de las operaciones de financiación de valores, y 3) debe existir transparencia contractual en las actividades de rehipotecación. El BCE estima que las nuevas normas uniformes sobre notificación de las operaciones de financiación de valores y su transparencia, así como las disposiciones sobre la rehipotecación, pueden desempeñar un papel importante en el refuerzo de la estabilidad financiera de la Unión. Además, el reglamento propuesto debe tener en cuenta la labor realizada por el grupo de expertos en datos sobre mercados de financiación de valores del Consejo de Estabilidad Financiera, que se puso en marcha para llevar adelante recomendaciones sobre la obtención y agregación de datos a nivel general de acuerdo con las recomendaciones del Consejo de Estabilidad Financiera, y que desarrollará propuestas de normas y procedimientos a más tardar a finales de 2014 (3). Asimismo, el BCE formula las siguientes observaciones específicas.

2.   Observaciones específicas

2.1.   Exención de las obligaciones de notificación y transparencia para las operaciones de los bancos centrales

El marco de notificación y transparencia propuesto no prevé una exención para las operaciones en las que una de las contrapartes sea un banco central perteneciente al SEBC (4).

El BCE observa a este respecto que, mientras que la notificación de las operaciones realizadas por los bancos centrales en el marco de sus respectivos objetivos y funciones estatutarias, y la transparencia de esa notificación, no supondrían una aportación sustancial de transparencia al mercado, la eficacia de estas operaciones, concretamente en el ámbito de las operaciones de política monetaria y las de divisas, y en consecuencia también el cumplimiento por los bancos centrales de estas funciones, que dependen de la puntualidad y la confidencialidad, pueden quedar gravemente comprometidos por la notificación de la información relativa a esas operaciones y su transparencia.

Exigir a las contrapartes de las operaciones en las que participa un miembro del SEBC que faciliten a los registros de operaciones toda la información pertinente puede interferir con los regímenes en materia de confidencialidad existentes tanto en el BCE como en los bancos centrales nacionales, y frustrar el objetivo de las inmunidades reconocidas al BCE en el Tratado, especialmente la de la inviolabilidad de sus archivos y comunicaciones oficiales (5). Por estos motivos, las operaciones de financiación de valores en las que un banco central del SEBC sea entidad de contrapartida deben quedar exentas de las obligaciones de notificación y transparencia.

El BCE recomienda encarecidamente que se incluya en el reglamento propuesto una exención basada en el tipo de operación (6). De no incluirse una exención de esta naturaleza, se producirían los mismos efectos que si se impusiesen las obligaciones de notificación y transparencia al propio SEBC.

2.2.   Aclaración sobre el poder de la Comisión de modificar la lista de exenciones

Igualmente, debe aclararse el apartado 3 del artículo 2 del reglamento propuesto, que otorga a la Comisión el poder de modificar, mediante actos delegados, la lista de exenciones prevista en el apartado 2 del artículo 2. El BCE considera que el apartado 3 del artículo 2 debe incluir una referencia directa a la posibilidad de que se amplíe la lista de exenciones de manera que queden incluidos los bancos centrales de terceros países (7).

2.3.   Rehipotecación

A los efectos del reglamento propuesto, por rehipotecación se entiende «la utilización, por la contraparte destinataria, de instrumentos financieros recibidos como garantía real en su propio nombre y por su propia cuenta o por cuenta de otra contraparte» (8). El reglamento propuesto dispone que una contraparte que recibe instrumentos financieros como garantía real podrá rehipotecarlos solo si lo autoriza expresamente la contraparte que los aporta, y únicamente tras haberse transferido la garantía real a su propia cuenta (9).

El BCE respalda la disposición, prevista en el artículo 4, sobre las obligaciones de notificación de las operaciones de financiación de valores, incluida la obligación de proporcionar la información sobre las garantías reales aportadas, especialmente en los casos en que es posible su rehipotecación o si esta ya se ha llevado a cabo. Asimismo, el BCE acoge con satisfacción la obligación de transparencia contractual prevista en el artículo 15 del reglamento propuesto. No obstante, con el fin de garantizar la coherencia, el BCE propone armonizar en la medida de lo posible la terminología del reglamento propuesto con las recomendaciones del Consejo de Estabilidad Financiera (10), y que se utilice, por tanto, el término «reutilización» en lugar de «rehipotecación», pues aquel refleja de modo más adecuado la amplia gama de operaciones cubiertas por el reglamento propuesto, a la vez que aporta seguridad jurídica a los participantes en el mercado. En este sentido, el BCE presenta una serie de sugerencias de redacción (11).

En lo que se refiere a los requisitos de transparencia contractual, el reglamento propuesto no establece distinción alguna entre las garantías financieras transferidas conforme a un «acuerdo de garantía financiera con cambio de titularidad» y las prestadas en virtud de «acuerdos de garantía financiera prendaria» en el sentido de la Directiva 2002/47/CE (12). En virtud de un acuerdo de garantía financiera con cambio de titularidad, el garante transmite al beneficiario la plena propiedad de, o el pleno derecho sobre, la garantía financiera. En cambio, en el caso del acuerdo de garantía financiera prendaria, el garante aporta una garantía financiera en forma de garantía para o a favor del beneficiario, por lo que la propiedad plena o condicionada de, o el derecho pleno sobre, la garantía financiera, sigue correspondiendo al garante cuando se establece el derecho sobre la garantía. Desde el punto de vista de la estabilidad financiera, en principio cabría acoger con satisfacción el extenso ámbito del reglamento propuesto. Sin embargo, teniendo en cuenta lo dispuesto en la Directiva 2002/47/CE, una vez se suscribe un acuerdo de garantía financiera con cambio de titularidad, no debe limitarse el derecho del beneficiario de la garantía de disfrutar la propiedad plena de o el derecho pleno sobre ella. Si bien la contraparte destinataria debe estar obligada en cualquier caso a cumplir con los demás requisitos previstos en el artículo 15 del reglamento propuesto, debe aclararse que la firma de un acuerdo de garantía financiera con cambio de titularidad implica por sí solo el consentimiento a la reutilización, y que el incumplimiento de algún requisito del artículo 15 no afectará a la validez ni al carácter ejecutivo de la operación de financiación de valores; asimismo, que la contraparte destinataria únicamente puede ser objeto de sanciones administrativas conforme a lo previsto en el reglamento propuesto. En este sentido, el BCE presenta una serie de sugerencias de redacción (13).

El BCE observa que el reglamento propuesto se centra únicamente en la introducción de requisitos en cuanto a la notificación y su transparencia. Sin embargo, la reciente crisis financiera ha demostrado que las prácticas de reutilización y rehipotecación de los activos de los clientes pueden dar lugar a importantes riesgos para la estabilidad financiera: pueden aumentar el riesgo de contagio, generar potencialmente un apalancamiento excesivo en el sistema financiero e incrementar el riesgo de retiradas masivas de entidades concretas. En este contexto, se observa que el Consejo de Estabilidad Financiera ha emitido a nivel internacional la recomendación de que se introduzcan límites en lo que se refiere a 1) la rehipotecación de activos de los clientes con el fin de financiar las actividades que el intermediario realiza por su propia cuenta, y 2) las entidades a las que se permite participar en la rehipotecación de activos de los clientes (14). Asimismo, es posible disponer medidas adicionales a nivel de la Unión. Por ello, el BCE considera que es importante que la Comisión evalúe la necesidad de introducir nuevas medidas normativas que vayan más allá de los requisitos propuestos en materia de notificación y transparencia, lo que incluiría límites cuantitativos a la reutilización y a la rehipotecación de activos de los clientes; estas medidas podrían incluirse en un acto jurídico futuro. Debe llevarse a cabo un minucioso análisis coste-beneficios con el fin de garantizar que esos límites cuantitativos no tienen repercusiones perjudiciales sobre los mercados de financiación de valores.

2.4.   Modalidades de presentación de la información sobre las operaciones de financiación de valores

A fin de cumplir las funciones del SEBC y de realizar un seguimiento de los mercados financieros y las actividades financieras en la zona del euro y en la Unión en su conjunto, el BCE, asistido por los bancos centrales nacionales, necesita obtener información estadística de elevada calidad (15). Por tanto, los detalles de operaciones que se facilitan a los registros de operaciones y, en ciertas circunstancias, a la Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM) conforme al reglamento propuesto, son de vital importancia para que el SEBC cumpla sus funciones de: 1) contribuir a la estabilidad del sistema financiero de acuerdo con lo previsto en el artículo 127, apartado 5, del Tratado mediante el seguimiento de la acumulación de riesgos sistémicos relacionados con las operaciones de financiación de valores; 2) aplicar la política monetaria; 3) analizar el mecanismo de transmisión de la política monetaria; 4) llevar a cabo la supervisión de las infraestructuras de mercado financiero (16), y 5) proporcionar apoyo analítico y estadístico a la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS), conforme a lo previsto en el Reglamento (UE) no 1096/2010 (17).

Por estas razones, y con el fin de minimizar la carga informativa a que deben hacer frente quienes participan en los mercados financieros, los datos de los tipos concretos de operaciones de financiación de valores que deben facilitarse, así como el formato y la frecuencia de las notificaciones, deben facilitar el uso de dicha información para las funciones del SEBC. El BCE acoge con satisfacción la oportunidad de colaborar estrechamente con la AEVM en el desarrollo de proyectos de normas técnicas, y confirma su disposición a asistir a la AEVM en esta tarea.

Igualmente, el BCE recomienda que los datos sobre operaciones de financiación de valores sean proporcionados, recopilados y puestos a disposición del SEBC con el mayor grado posible de detalle y de una manera totalmente normalizada. En lo que se refiere a las partidas que deben notificarse, el BCE recomienda que las normas técnicas elaboradas conforme al artículo 4, apartado 7, del reglamento propuesto exijan la información detallada sobre cada activo que se está utilizando como garantía, así como el importe principal, la moneda, el tipo, la calidad y el valor de cada activo que se notifica. Esto ayudará a determinar qué activos están disponibles para su rehipotecación o han sido ya rehipotecados, e igualmente facilitará que se disponga de procedimientos automatizados para recopilar dicha información. Igualmente, las normas técnicas deben permitir que se informe de los activos que son objeto de préstamo o de toma en préstamo de valores o materias primas. Debe asimismo informarse de los activos en los casos en que las operaciones están garantizadas por conjuntos de activos, por ejemplo mediante una cartera en su conjunto o a través de servicios tripartitos de gestión de garantías (18). Las normas técnicas deben tener en cuenta las especificidades técnicas de esos conjuntos de activos y su naturaleza dinámica, especialmente en los casos en que la composición del conjunto cambia con frecuencia. La información sobre cada activo debe ajustarse también en consonancia con lo anterior. Así, una opción para hacer más cómoda la notificación de operaciones tripartitas de recompra podría ser permitir que se informe de la composición concreta del conjunto de activos que garantiza las operaciones al final de cada jornada. La transmisión de la información mediante las pertinentes infraestructuras de mercado financiero puede beneficiar a la viabilidad técnica de dicha transmisión (lo que incluye los datos de cada activo de garantía individualmente), a la vez que sería conforme con el artículo 4, apartado 1, del reglamento propuesto, que permite que las contrapartes deleguen la transmisión de la información sobre las operaciones de financiación de valores.

Igualmente, el BCE sugiere que las normas técnicas exijan a las contrapartes que proporcionen partidas informativas adicionales a fin de facilitar un seguimiento más exhaustivo en beneficio de la estabilidad financiera y para el cumplimiento de las funciones del SEBC descritas anteriormente, teniendo en cuenta, entre otros factores, las novedades que se producen en el plano internacional, como los trabajos que lleva a cabo en la actualidad el Consejo de Estabilidad Financiera.

El reglamento propuesto exige que los datos de las operaciones de financiación de valores se notifiquen a más tardar el día hábil siguiente al de celebración, modificación o finalización de la operación. A fin de garantizar la calidad de los datos, y de asegurar que toda la información es correcta y completa, el BCE recomienda que se estudie si procede imponer a las contrapartes una obligación adicional y menos frecuente de informar de todas las operaciones aún no vencidas. Esas obligaciones de notificación adicionales tendrían por objeto paliar la acumulación, a lo largo del tiempo, de errores en la información proporcionada sobre las operaciones de financiación de valores, y cumpliría con la recomendación del Consejo de Estabilidad Financiera de captar periódicamente una panorámica general sobre los saldos pendientes (19).

El BCE recomienda encarecidamente que las normas técnicas recogidas en el reglamento propuesto exijan que los datos transmitidos incluyan identificadores adecuados, utilizando normas, actuales o futuras, acordadas a nivel internacional. La AEVM debe establecer la obligatoriedad del uso de esos identificadores para todas las contrapartes a las que es aplicable el reglamento propuesto, en especial el uso del código ISIN (International Securities Identification Number), el código identificador de entidad jurídica (LEI), y un identificador único de operación (20).

En primer lugar, el código ISIN, asignado a valores y que identifica de manera única cada emisión, debe mencionarse siempre que se notifiquen garantías diferentes de efectivo.

Segundo, y con el fin de asegurar la coherencia y de proporcionar una herramienta que ayude a una recopilación adecuada de datos, todas las partes de las operaciones financieras deben ser identificadas mediante un código único. A tal efecto, el BCE es favorable al uso, avalado por la Autoridad Bancaria Europea (ABE) y la AEVM (21), del sistema internacional LEI de un modo que sea compatible con las recomendaciones del Consejo de Estabilidad Financiera (22). Aunque el sistema internacional LEI no está aún plenamente operativo, el artículo 4, apartado 8, del reglamento propuesto debe mencionar en las normas técnicas la necesidad de aplicar el código LEI, teniendo en cuenta sobre todo que el sistema internacional LEI provisional, actualmente operativo, utiliza los códigos pre-LEI (23). El uso de los sistemas LEI o pre-LEI facilita la obtención y agregación de datos a nivel internacional, sobre todo para corregir la doble contabilización de operaciones internacionales notificadas en diferentes jurisdicciones.

En tercer lugar, el BCE recomienda encarecidamente que la AEVM, a falta de un acuerdo para la puesta en marcha de un marco a nivel internacional, elabore un identificador único de operación válido a nivel europeo. Esto es importante especialmente para combinar las notificaciones sobre una misma operación procedentes de dos o más contrapartes, a la vez que es un requisito necesario para garantizar la integridad de la información proporcionada por la contraparte para, por ejemplo, evitar lagunas o dobles contabilizaciones.

Es igualmente importante asegurar que el SEBC goza de un acceso adecuado a una información completa, totalmente normalizada, detallada y recogida por los registros de operaciones en formatos que faciliten el cumplimiento de las funciones del SEBC (24). En los casos en que la AEVM lo considere necesario y pertinente, debe tener ocasión de incluir en el proyecto de normas técnicas procedimientos para que los registros de operaciones comprueben la exhaustividad y corrección de los datos que se le notifican, en especial en los casos en que un registro de operaciones detecta ausencia de datos o que estos son incompletos o incoherentes (25). Ello es sin perjuicio de la facultad de las autoridades competentes de imponer sanciones y medidas administrativas a las contrapartes de acuerdo con lo previsto en el capítulo VIII del reglamento propuesto.

Una vez adoptadas estas normas técnicas conforme al procedimiento previsto en el Reglamento (UE) no 1095/2010 (26), es importante que dichas normas sean actualizadas con periodicidad a fin de que reflejen adecuadamente las novedades que se produzcan en los mercados, así como para mejorar el marco normativo y dar plena efectividad al código europeo común.

Es posible que también sea necesario armonizar con las normas técnicas adoptadas conforme al reglamento propuesto las adoptadas de acuerdo con otras leyes de la Unión que regulan los servicios financieros, como el Reglamento (UE) no 648/2012. Esto ayudará a aliviar la carga informativa de las contrapartes, a la vez que asegura que la información notificada contiene los detalles exigidos por el artículo 4 del reglamento propuesto. Dicha homogeneización debe tener por objeto asegurar un seguimiento exhaustivo de las operaciones de financiación de valores, y en particular la armonización de los datos y formatos de las operaciones notificadas conforme al apartado 6 del artículo 4 del reglamento propuesto.

(1)  COM(2014) 40 final.

(2)  Véase el documento «Strengthening Oversight and Regulation of Shadow Banking: Policy Framework for Addressing Shadow Banking Risks in Securities Lending and Repos» (en lo sucesivo, «las recomendaciones del Consejo de Estabilidad Financiera»), 29 de agosto de 2013, disponible en el sitio web del Consejo de Estabilidad Financiera http://www.financialstabilityboard.org/

(3)  Véanse las recomendaciones 2 y 3 del Consejo de Estabilidad Financiera.

(4)  El apartado 2 del artículo 2 del reglamento propuesto se limita a disponer una exención subjetiva para los miembros del SEBC, otros organismos de los Estados miembros con funciones similares, otros organismos públicos de la Unión que se encarguen de la gestión de la deuda pública o intervengan en ella, y el Banco de Pagos Internacionales. En los artículos 4, 13, 14 y 15 del reglamento propuesto no se establece una excepción clara respecto de las obligaciones de notificación y transparencia para las contrapartidas de las operaciones de los bancos centrales del SEBC.

(5)  Véanse el artículo 343 del Tratado y el artículo 39 de los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo (en lo sucesivo, «los Estatutos del SEBC»), así como los artículos 2, 5 y 22 del Protocolo de Privilegios e Inmunidades de la Unión Europea.

(6)  Véase la modificación 7a del anexo del presente dictamen. Cf. apartado 7.2 del Dictamen CON/2012/21, y el artículo 1, apartados 6 a 8, del Reglamento (UE) no 600/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativo a los mercados de instrumentos financieros y por el que se modifica el Reglamento (UE) no 648/2012 (DO L 173 de 12.6.2014, p. 84). Todos los dictámenes del BCE se publican en la dirección del BCE en internet: www.ecb.europa.eu

(7)  Véase la modificación 8a del anexo del presente dictamen. Esta aclaración sería coherente con el artículo 1, apartado 6, del Reglamento (UE) no 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio de 2012, relativo a los derivados extrabursátiles, las entidades de contrapartida central y los registros de operaciones (DO L 201 de 27.7.2012, p. 1), y con el artículo 1, apartado 9, del Reglamento (UE) no 600/2014.

(8)  Apartado 7 del artículo 3 del reglamento propuesto.

(9)  Artículo 15 del reglamento propuesto.

(10)  Véase la recomendación 7 del Consejo de Estabilidad Financiera.

(11)  Véase la modificación 10a del anexo del presente dictamen. Igualmente, véanse las modificaciones 2a a 6a, 11a y 16a.

(12)  Directiva 2002/47/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de junio de 2002, sobre acuerdos de garantía financiera (DO L 168 de 27.6.2002, p. 43).

(13)  Véanse las modificaciones 10a y 19a del anexo del presente dictamen.

(14)  Véase la recomendación 7 del Consejo de Estabilidad Financiera.

(15)  Artículo 5 de los Estatutos del SEBC.

(16)  Véase el Dictamen CON/2011/1.

(17)  Reglamento (UE) del Consejo no 1096/2010, de 17 de noviembre de 2010, por el que se encomienda al Banco Central Europeo una serie de tareas específicas relacionadas con el funcionamiento de la Junta Europea de Riesgo Sistémico (DO L 331 de 15.12.2010, p. 162).

(18)  Véase la modificación 11a del anexo del presente dictamen.

(19)  Véase la recomendación 2 del Consejo de Estabilidad Financiera.

(20)  Véase la modificación 12a del anexo del presente dictamen.

(21)  Véase la Recomendación de la ABE sobre el uso del identificador de entidad jurídica (LEI) (EBA/REC/2014/01), de 29 de enero de 2014, disponible en el sitio web de la ABE: http://www.eba.europa.eu/, y en el documento de preguntas y respuestas de la AEVM «Implementation of the Regulation (EU) No 648/2012 on OTC derivatives, central counterparties and trade repositories (EMIR)» (ESMA/2013/1527), de 22 de octubre de 2013, p. 45, disponible en el sitio web de la AEVM: http://www.esma.europa.eu/

(22)  Véase el documento «A Global Legal Entity Identifier for Financial Markets», de 8 de junio de 2012, disponible en el sitio web del Consejo de Estabilidad Financiera: www.financialstabilityboard.org/

(23)  Véase el documento «LEI Regulatory Oversight Committee (ROC): 1st progress note on the Global LEI Initiative», de 8 de marzo de 2013, disponible en el sitio web del ROC del LEI: www.leiroc.org/ El Sistema Internacional LEI provisional fue puesto en marcha en enero de 2013, por lo que el ROC del LEI aceptaba como pre-LEI compatible a nivel internacional cualquier pre-LEI emitido por una pre-LOU (Local Operating Unit).

(24)  Véase la modificación 15a del anexo del presente dictamen.

(25)  Véase la modificación 13a del anexo del presente dictamen.

(26)  Reglamento (UE) no 1095/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Europea de Valores y Mercados), se modifica la Decisión no 716/2009/CE y se deroga la Decisión 2009/77/CE de la Comisión (DO L 331 de 15.12.2010, p. 84).